União, DNIT e ANTT não podem ser arrastados à possessória da concessionária: STJ fixa que a faixa de domínio federal não atrai a Justiça Federal

Contexto do caso

A faixa de domínio é a base física da rodovia ou da ferrovia. Nas vias federais concedidas, é bem público da União afetado ao serviço, cuja guarda e conservação o contrato transfere à concessionária (Lei n. 8.987/1995, art. 31, VII). Em trechos urbanos, a ocupação dessas faixas por moradias, comércios e edificações gerou um contencioso volumoso de reintegrações de posse das concessionárias contra os ocupantes.

O nó era a presença dos entes federais. Concessionária e ocupante são particulares, o que aponta para a Justiça Estadual; mas o bem é federal, e a União, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) têm atribuições de administração, fiscalização e regulação. Nos recursos afetados, esses entes declararam expressamente desinteresse e, ainda assim, foram mantidos no feito pelas instâncias de origem, ao argumento de que titularidade pública e deveres de fiscalização tornariam obrigatória a sua participação.

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) afetou os REsp 2.195.089/RS e 2.215.194/DF em setembro de 2025 (Controvérsia n. 523), com suspensão nacional dos processos. O Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 1405 da repercussão geral (ARE 1.550.234), já havia qualificado a controvérsia como infraconstitucional. Na sessão, o Ministério Público Federal (MPF) sustentou a participação obrigatória (patrimônio indisponível e segurança viária); a Defensoria Pública do Rio de Janeiro defendeu a permanência das causas na Justiça Estadual.

O que o tribunal decidiu

Por unanimidade, em 9/9/2026, a Primeira Seção acompanhou o relator, Ministro Gurgel de Faria, e fixou três teses: (i) nas possessórias ajuizadas por concessionária em defesa da posse direta sobre faixa de domínio de rodovia ou ferrovia federal, União, DNIT e ANTT não podem ser compelidos a integrar a relação processual, nem como assistentes (arts. 119 a 124 do Código de Processo Civil) nem como litisconsortes necessários, dada a natureza cindível da relação possessória (art. 114 do CPC); (ii) titularidade dominial e atribuições de administração, fiscalização ou regulação não caracterizam, por si sós, interesse jurídico direto apto a impor a participação nem a atrair a competência da Justiça Federal (art. 109, I, da Constituição Federal); (iii) a legitimidade da Súmula 637 do STJ é faculdade processual, não litisconsórcio necessário.

“Fosse indispensável a presença do ente, não se falaria em faculdade de intervir, mas em nulidade decorrente de sua ausência.”

Declarado o desinteresse, a possessória segue na Justiça Estadual. O relator acrescentou que omissões estruturais na fiscalização, na conservação ou na política de ocupação das faixas podem ser discutidas em ação civil pública contra os entes federais, na Justiça Federal.

Fundamentos

O voto parte de uma premissa de teoria geral: o ordenamento confere ao terceiro interessado o poder de ingressar no processo, nunca o dever. Só há duas portas para os entes federais, ambas voluntárias: a adesão ao polo ativo e a assistência. Ninguém pode ser forçado a ser autor, e a doutrina majoritária recusa o litisconsórcio necessário ativo; o art. 119 do CPC diz que o terceiro poderá intervir. A distinção entre assistência simples e litisconsorcial qualifica o regime do assistente, não o modo de ingresso.

A Súmula 637 do STJ é relida: ela assegura legitimidade para intervir incidentalmente na possessória entre particulares, inclusive deduzindo o domínio, matéria em regra vedada no juízo possessório. Reconhecer uma faculdade não cria participação obrigatória.

Restava o litisconsórcio necessário, que independe da vontade. O art. 114 do CPC o admite por disposição de lei ou quando a eficácia da sentença depender da citação de todos. Nenhuma lei o impõe aqui, e a relação é cindível: a concessionária não pede reconhecimento de propriedade nem discute o contrato de concessão; pede apenas que o ocupante deixe a área que ela detém e conserva. A posse protege-se independentemente do domínio (Código Civil, arts. 1.196 e 1.210), e a faixa continuará da União vença ou perca a concessionária, cuja legitimidade decorre do dever de zelar pelos bens vinculados ao serviço (Lei n. 8.987/1995, art. 31). Por fim, o art. 109, I, exige interesse jurídico direto; titularidade e fiscalização são interesse reflexo.

Análise crítica

Na evolução jurisprudencial, o Tema 1384 é continuidade, não ruptura. O STJ já remetia à Justiça Estadual reintegrações em que os entes federais declaravam desinteresse (CC 194.084/MG, 2025; AREsp 2.866.428/SP, 2026). O resultado se alinha à tradição do STF de exigir interesse jurídico, e não regulatório, para a competência federal, de que a Súmula Vinculante 27 (Anatel) é o exemplo mais conhecido. A novidade está na densidade dogmática: o STJ reconduziu o problema à teoria da intervenção de terceiros e fechou, uma a uma, as portas do ingresso compulsório.

Há, porém, tensão latente com a Súmula 150 do STJ, que reserva à Justiça Federal a decisão sobre a existência de interesse da União. O repetitivo não a revoga, mas esvazia parte do seu conteúdo: se a única forma de presença é voluntária e o ente diz não, nada resta ao juiz federal aferir. O MPF viu nisso arbítrio dos representantes, argumento com peso institucional, dada a indisponibilidade do patrimônio público. O acórdão responde com uma válvula: o ente pode intervir a qualquer tempo (Súmula 637), deslocando a competência (art. 45 do CPC). O risco é o oportunismo processual, com silêncio inicial e intervenção tardia; o art. 119, parágrafo único, do CPC mitiga sem eliminar o problema.

O ponto dogmaticamente mais frágil é a qualificação da posição da concessionária como posse direta. Ela tem apoio no art. 1.197 do Código Civil e em precedentes sobre reintegração por concessionária ferroviária (REsp 1.706.981/RS; REsp 1.997.590/PE). Mas parte da doutrina administrativista descreve a relação da concessionária com os bens reversíveis como gestão de bem público afetado, em nome do concedente, mais próxima de detenção qualificada do que de posse autônoma. A escolha não é neutra: é a posse própria da concessionária que torna a lide uma demanda entre particulares e a retira do art. 109, I. Do outro lado, o ocupante de bem público tem mera detenção (Súmula 619 do STJ), o que favorece a concessionária e estreita o debate sobre função social.

A cindibilidade está correta no plano da eficácia da sentença, mas a decisão possessória produz efeitos materiais sobre bem federal. A solução do relator, de levar as falhas estruturais à ação civil pública na Justiça Federal, cria dois trilhos para o mesmo conflito, com risco de decisões dissonantes: o juiz estadual ordena a desocupação enquanto o juiz federal aprecia a omissão do concedente. Por fim, a Lei n. 6.766/1979 (art. 4º, III e III-A) soma à faixa de domínio uma faixa não edificável de 15 metros (redutível a 5 por lei municipal nas rodovias), e o STJ já admitiu a soma das duas na reintegração (REsp 1.997.590/PE): o objeto dessas ações toca o ordenamento urbano local, o que reforça a vocação estadual do litígio.

Impacto prático

• Concessionárias: ajuizar a possessória na Justiça Estadual do foro do imóvel (art. 47, § 2º, do CPC); a intimação prévia de União, DNIT e ANTT não é pressuposto de validade. Nos feitos em curso na Justiça Federal, requerer a remessa após o desinteresse (Súmulas 224 e 254 do STJ).
• Advocacia-Geral da União e procuradorias do DNIT e da ANTT: a manifestação sobre interesse passa a definir a competência; a intervenção posterior continua possível (Súmula 637), com recebimento do processo no estado em que se encontra.
• Ocupantes e Defensorias estaduais: em remoções coletivas, exigir a audiência do art. 565 do CPC e as cautelas da ADPF 828; domínio e usucapião não são defesas úteis, pois a ocupação de bem público é mera detenção (Súmula 619).
• Juízes: levantar o sobrestamento e aplicar a tese (art. 1.040 do CPC).
• MPF e Municípios: omissões estruturais de fiscalização vão para ação civil pública contra os entes federais, na Justiça Federal; Municípios devem observar a faixa não edificável da Lei n. 6.766/1979.

Em concursos e no Exame da OAB, o tema tende a aparecer como questão de competência (art. 109, I, da CF e Súmulas 150, 224, 254 e 637 do STJ), de intervenção de terceiros (assistência voluntária versus litisconsórcio necessário do art. 114 do CPC) ou de direito civil (posse direta da concessionária e detenção do ocupante de bem público). A assertiva-armadilha: a União deve ser citada como litisconsorte necessária por ser proprietária da faixa. Falsa.

Conexões jurisprudenciais

• Súmula 150 do STJ: reserva à Justiça Federal o juízo sobre o interesse da União; o Tema 1384 o delimita quando o ente declara desinteresse.
• Súmulas 224 e 254 do STJ: regras de fluxo que operacionalizam a tese (restituição dos autos sem conflito; exclusão irrevisível no juízo estadual).
• Súmula 637 do STJ (EREsp 1.134.446/MT, Corte Especial, 2018): legitimidade do ente público para intervir na possessória entre particulares; lida como faculdade, não dever.
• STF, Tema 1405 (ARE 1.550.234): controvérsia infraconstitucional, o que dá ao repetitivo a palavra final; Súmula Vinculante 27 e Súmulas 517 e 556: mesma lógica de interesse jurídico direto.
• STJ, CC 194.084/MG (2025) e AREsp 2.866.428/SP (2026): competência estadual após desinteresse dos entes federais, consolidados pelo repetitivo.
• STJ, REsp 1.706.981/RS (2018) e REsp 1.997.590/PE (2022): reintegração cumulada com demolitória por concessionária ferroviária e soma da faixa de domínio com a faixa não edificável.
• STJ, Tema IAC 8 e Informativos 724, 740 e 860: uso e cobrança da faixa de domínio; retratam a faixa como bem afetado gerido pela concessionária. STF, ADPF 828: regime das desocupações coletivas.