Contexto do caso
A controvérsia nasceu de execução fiscal da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) para cobrar multa de R$ 5.000,00 imposta a uma transportadora com base no art. 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015 (dificultar a fiscalização no transporte rodoviário de cargas, como no desvio do posto de pesagem). Em 2019, a Resolução ANTT n. 5.847 reduziu a multa da mesma infração para R$ 550,00, e a executada, em exceção de pré-executividade, pediu a aplicação retroativa da norma nova, cerca de nove vezes mais branda.
Rejeitada a exceção em primeiro grau, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região proveu o agravo de instrumento da empresa e mandou recalcular o débito pelo valor de 2019, com apoio na orientação que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) então extraía do art. 5º, XL, da Constituição. Em abril de 2025, a 1ª Seção afetou os REsp 2.175.767/ES e 2.175.768/ES ao rito dos repetitivos (Tema 1327), com suspensão nacional dos recursos sobre a matéria. A questão afetada era estreita (a Resolução n. 5.847/2019), mas a segunda tese fixada projeta-se sobre todo o direito administrativo sancionador.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, a 1ª Seção acolheu a pretensão da ANTT, afastou a redução determinada na origem e fixou duas teses:
“1) A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT n. 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos. 2) A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.”
A unanimidade não se repetiu na modulação de efeitos. O relator, Min. Paulo Sérgio Domingues, propôs que a tese só alcançasse infrações posteriores à publicação do acórdão, por superação de jurisprudência pacífica das turmas de direito público, e foi vencido por 5 a 4: acompanharam-no os Ministros Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e Sérgio Kukina; contra a modulação votaram os Ministros Regina Helena Costa, Herman Benjamin, Marco Aurélio Bellizze e Francisco Falcão, com desempate do presidente, Min. Gurgel de Faria. Prevaleceu o argumento da Min. Regina Helena Costa: o Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 1.199, não deu efeitos prospectivos à separação entre direito penal e direito administrativo sancionador, e modular agora seria modular o precedente do Supremo por via oblíqua.
Fundamentos
O voto condutor parte do Tema 1.199 do STF (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022), que definiu o direito administrativo sancionador como expressão do jus puniendi exercido pela Administração, distinto do penal: sistemas com matriz punitiva comum, mas sem similitude de lógica operativa. Sem comunicação irrestrita de institutos, o acórdão recorrido, ao invocar o art. 5º, XL, da Constituição para uma multa patrimonial imposta a pessoa jurídica, raciocinou por analogia.
A analogia é desmontada por três óbices. Primeiro, não há lacuna: a eficácia temporal das normas sancionadoras administrativas está disciplinada pelo art. 5º, XXXVI, da Constituição, pelo art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dá à lei nova efeito imediato e geral, respeitado o ato jurídico perfeito, e pelo art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei n. 9.784/1999, que veda a aplicação retroativa de nova interpretação. Haveria, quando muito, lacuna axiológica, que não autoriza o juiz a substituir a opção legislativa pela própria valoração. Segundo, não há identidade de razão: a retroatividade penal benéfica repousa no favor libertatis, ausente na sanção pecuniária. Terceiro, no sancionador vigora a legalidade estrita; a retroatividade é exceção, depende de previsão expressa e se interpreta restritivamente. O fecho é consequencialista: a retroatividade automática equivaleria a anistia oblíqua de condutas regularmente sancionadas, com estímulo à infração.
“Onde há norma, não há lacuna; e onde não há lacuna, não se deve aplicar a analogia.”
Análise crítica
A retroatividade benéfica no sancionador foi construída na 1ª Turma pela Min. Regina Helena Costa (RMS 37.031/SP, j. 8/2/2018; AgInt no REsp 2.024.133/ES, Informativo n. 769), que extraía do art. 5º, XL, um princípio implícito do direito sancionatório. A virada veio no REsp 2.103.140/ES (Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 4/6/2024), cuja tese a Seção reproduz quase literalmente, acrescentando os qualificativos legal, específica e expressa. O Tema 1327 é consolidação, não novidade, e a autora da linha superada liderou a maioria contra a modulação.
O elo mais frágil é a afirmação de que não há lacuna. O art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei n. 9.784/1999 veda a aplicação retroativa de nova interpretação; não disciplina a sucessão de normas sancionadoras, e lê-lo como cláusula geral de irretroatividade da norma mais branda inverte seu vetor protetivo. O art. 6º da LINDB e o art. 5º, XXXVI, protegem o ato jurídico perfeito contra a lei que prejudica, e a simples invocação deles não resolve se a garantia pode ser oposta ao próprio beneficiário. A Ley 40/2015 espanhola (art. 26.2) e o regime geral das contraordenações português (art. 3º, n. 2) preveem expressamente a retroatividade da norma sancionadora favorável. O Brasil não tem regra geral, e é esse silêncio que parte da doutrina (Fábio Medina Osório, Rafael Munhoz de Mello) lê como lacuna a colmatar por princípio constitucional; a Seção o leu como opção deliberada.
O silêncio do legislador brasileiro, que Espanha e Portugal preencheram com regra expressa de retroatividade benéfica, foi lido pela 1ª Seção como opção deliberada, não como lacuna.
O favor libertatis também é mais estreito do que parece: o art. 5º, XL, retroage igualmente em favor de quem sofre multa penal, sanção patrimonial que não toca a liberdade. Há ainda um deslocamento em relação à matriz invocada: no Tema 1.199 o STF usou a coisa julgada como marco e mandou aplicar a Lei n. 14.230/2021 aos processos pendentes quanto à modalidade culposa (tese 3); o Tema 1327 antecipa o corte para a aplicação administrativa da sanção, ainda que o crédito esteja sub judice. O art. 106, II, do Código Tributário Nacional mostra que, quando quis a retroatividade, o legislador escolheu o marco tardio do ato não definitivamente julgado.
Dois pontos ficaram fora do debate. O primeiro é convencional: o art. 9 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos prevê a retroatividade da pena mais leve, e a Corte Interamericana, desde Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001), aplica essa garantia a sanções administrativas; dado o status supralegal do Pacto de San José, o argumento da ausência de lacuna precisaria enfrentá-la. O segundo é a modulação: a tese que proclama a segurança jurídica foi aplicada retroativamente a quem litigou confiando na jurisprudência estável do próprio STJ, e o argumento de que modular seria modular o Supremo é discutível, porque o Tema 1.199 tratou de improbidade e a jurisprudência do STJ sobre multas era autônoma.
A tese que proclama a segurança jurídica foi aplicada, por 5 a 4, com efeito retroativo sobre quem confiou na jurisprudência anterior do próprio STJ.
Muitos recursos sobre a Resolução n. 5.847/2019 sequer eram conhecidos, pela Súmula 126 ou porque resolução de agência não é lei federal; o repetitivo contorna o obstáculo ao situar a questão na LINDB e na Lei n. 9.784/1999 e converte a irretroatividade em tese vinculante (art. 927, III, do CPC) para as multas de todas as agências.
Impacto prático
- Defesa de autuados: a redução de multa por norma posterior deixa de ser argumento autônomo; verifique se a norma nova traz cláusula expressa de transição. Sem ela, as defesas migram para prescrição (Lei n. 9.873/1999) e proporcionalidade (art. 22, § 2º, da LINDB).
- Processos sobrestados: tendem a ser resolvidos contra o autuado; prequestione o art. 5º, XL, da Constituição e o art. 9 da Convenção Americana.
- Agências e órgãos de fiscalização: ao reduzir sanções, decidam expressamente sobre a transição, como fez o Conselho Nacional de Trânsito na Resolução n. 844/2021 ao aplicar os novos limites de pontuação da Lei n. 14.071/2020 aos processos não concluídos.
- Advocacia pública e empresas: a tese vale para multas de qualquer agência (ANTT, ANTAQ, ANAC, Aneel, Ibama, Procons) e autoriza a retomada de execuções fiscais; as reguladas devem provisionar passivos pelo valor da norma vigente na data da infração.
Em concursos e no Exame da OAB, o tema tende a aparecer em três formatos: a afirmação de que a norma administrativa sancionadora mais benéfica retroage automaticamente por força do art. 5º, XL (falsa após o Tema 1327, ressalvada previsão legal específica e expressa); o contraste com o art. 106, II, c, do CTN, exceção legal expressa que o STJ não estende por analogia às multas administrativas; e a articulação com o Tema 1.199 do STF.
Conexões jurisprudenciais
- STF, Tema 1.199 (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022): matriz do julgado; retroatividade benéfica no sancionador só por opção expressa do legislador.
- STJ, REsp 2.103.140/ES (Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 4/6/2024, Informativo Edição Extraordinária n. 19): origem da segunda tese do Tema 1327.
- STJ, REsp 2.211.999/SP (Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, Informativo n. 877): o art. 156, § 4º, da Lei n. 14.133/2021 não retroage; vedação à lex tertia, com apoio no Tema 169 do STF.
- STJ, RMS 37.031/SP (j. 8/2/2018) e AgInt no REsp 2.024.133/ES (j. 13/3/2023), Rel. Min. Regina Helena Costa: linha superada, que via no art. 5º, XL, princípio implícito do direito sancionatório.
- STJ, AgInt no REsp 1.796.106/PR (Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 25/6/2019) e AgInt no REsp 1.950.248/SP (Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 28/5/2025): o art. 106 do CTN não se aplica por analogia às multas administrativas.
- Corte Interamericana de Direitos Humanos, Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001): garantias do art. 9 da Convenção Americana aplicadas a sanções administrativas; contraponto não enfrentado.