ADI 7.616

Ementa: Direito tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Estadual n. 18.665/2023 do estado do Ceará. ICMS. Delegação legislativa indevida ao poder executivo. Regime de pagamento antecipado. Regime de substituição tributária. Carga tributária líquida. Benefício fiscal. Reserva legal. Acesso a informações de sujeitos passivos junto a instituições financeiras. Conformidade com o art. 6º da LC 105/01. Sanções políticas. Controle abstrato de constitucionalidade. Fundamentação específica da alegação de inconstitucionalidade. Ausência. Não conhecimento. Suspensão, cassação e anulação de inscrição em cadastro de contribuintes. Apreensão de mercadorias. Restrições ilegítimas ao livre exercício de atividade econômica (art. 170, parágrafo único, da CF) quando fundadas na falta de recolhimento de tributos. Normas gerais em matéria de legislação tributária. Hipóteses de responsabilidade tributária. Norma geral antielisiva. Decadência. Reserva de lei complementar (art. 146, iii, b, da CF). Não-cumulatividade do ICMS (art. 155, § 2º, I, da CF). Créditos acumulados. Consideração no lançamento de ofício. Não obrigatoriedade. Aumento da alíquota modal do ICMS. Regressividade não caracterizada. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida em parte e julgada parcialmente procedente. I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta contra as Leis Estaduais nºs. 18.305/2023 e 18.665/2023 do Estado do Ceará, que tratam de diversos aspectos do ICMS. 2. O requerente alega vícios formais e materiais nas leis impugnadas, suscitando vícios no processo legislativo, delegação legislativa indevida ao Poder Executivo de matérias submetidas à reserva legal, instituição de sanções políticas, violação à reserva de lei complementar, violação à não-cumulatividade, violação à legalidade tributária e imposição de carga tributária regressiva. 3. O pedido de inconstitucionalidade material abrange os artigos 2º, V, “a”; 17, 29, I, “a” e “b”, 34, 41, 64, 70, 100, 101, 102, 107, § 2º, 108, 109, 111, 112, 113, 114, 116, 117, 118, 130, 143, §1º, 146, § 5º, 148, 149, 151 e 165, da Lei Estadual 18.665/2023, bem como os artigos 1º a 5º da Lei Estadual 18.305/2023. II. Questão em discussão 4. As questões em discussão consistem em saber: (i) se a tramitação das leis impugnadas violou o devido processo legislativo e o princípio democrático (arts. 1º, V, parágrafo único; 2º; 145, § 3º; e 150, I, da CF/88); (ii) se há delegação indevida de competência legislativa para o Poder Executivo (arts. 2º, 150, I e §§ 6º e 7º, da CF/88); (iii) se dispositivos da Lei Estadual 18.665/2023 instituíram sanções políticas com vistas a constranger o contribuinte faltoso com o recolhimento de tributos (art. 5º, XIII, XXII, LV, e 170, parágrafo único, da CF/88); (iv) se a lei estadual invadiu a competência do legislador complementar federal para estabelecer normas gerais em matéria tributária (art. 146, III, da CF/88); (v) se há violação ao princípio da não-cumulatividade do ICMS (Art. 155, §2º, I, da CF/88); (vi) se a lei impugnada viola os princípios da legalidade tributária e da busca da verdade material (art. 5º, LIV e LV, e 150, I, da CF/88); e (vii) se o aumento da alíquota modal do ICMS acarreta regressividade da carga tributária (art. 145, §§ 1º, 3º e 4º, da CF/88). III. Razões de decidir 5. O projeto de lei tramitou em regime de urgência, requerido nos termos das normas regimentais pertinentes, o que não impediu que fossem apresentadas e apreciadas diversas propostas de emendas parlamentares, também sob amparo do regimento interno daquela casa legislativa. “A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara” (ADI 6968, Rel. Min. EDSON FACHIN). 6. Não há no ordenamento jurídico, em especial na Constituição Federal, previsão de que o parecer da Procuradoria-Geral da Casa Legislativa seja requisito essencial para a validade de lei. Trata-se de previsão regimental, essencialmente interna corporis do Poder Legislativo. Nos termos da Constituição Federal, compete aos parlamentares, exclusivamente, e mediante o quórum adequado, aprovar ou rejeitar as leis. 7. O Supremo Tribunal Federal já decidiu, em sede de Repercussão Geral (RE nº 598.677/RS - Tema 456), que a antecipação do pagamento do ICMS, sem substituição tributária, exige lei em sentido estrito, sendo inconstitucional delegar a regulamento do Poder Executivo definir as hipóteses que se sujeitam ao pagamento antecipado. 8. A Lei Estadual 18.665/2023 delega a atos do Poder Executivo a definição das operações ou prestações sobre as quais haverá diferimento do pagamento do ICMS para etapas posteriores, bem a como sua suspensão, medidas cuja consequência é a alteração do responsável tributário pelo recolhimento do tributo (art. 17, parágrafo único e art. 41 parágrafo único). O Supremo Tribunal Federal decidiu que é inconstitucional o estabelecimento, pelo legislador, de “cláusula geral de substituição tributária”, a ser particularizada ou suspensa por atos do Poder Executivo local, o que viola o princípio da reserva legal que rege o instituto da substituição tributária (ADI 6.144, Rel. Min, Dias Toffoli; ADI 4.281, Rel. Min. Rosa Weber, Redatora p/ Acórdão: Min. Cármen Lúcia). 9. Conforme reconheceu o próprio Governador do Estado, a tributação pela carga tributária líquida de 8% (oito por cento), em substituição à sistemática normal de tributação configura benefício fiscal, que pelo disposto no art. 150, § 6º da Constituição só pode ser concedido mediante lei específica. O art. 64 da Lei Estadual 18.665/2023 transfere ao Poder Executivo a discricionariedade de implantar ou não a tributação pela carga líquida, o que viola o art. 150, § 6º da Constituição. 10. Os artigos 70, 100, 101 e 102 da Lei Estadual 18.665/2023 possibilitam ao Poder Executivo deferir métodos alternativos e simplificados de apuração do imposto devido e Regime Especial de Tributação, medidas que, pelo teor do texto legal, não implicam ou aprovam a modificação de aspectos essenciais da obrigação tributária principal sujeitos à reserva de lei, como fato gerador, contribuintes ou base de cálculo; não aumentam tributo e nem concedem isenção ou benefício fiscal. 11. O art. 6º da Lei Complementar 105/01, que atribui à autoridade administrativa competente a avaliação quanto à indispensabilidade do exame de documentos referentes às contas de depósitos dos sujeitos passivos para fins fiscais, teve sua constitucionalidade confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 601314 (Tema 225 da Repercussão Geral). O art. 148 da Lei Estadual 18.665/2023 não destoa da lei complementar federal ao permitir ao Governador estabelecer em regulamento situações em que se entende indispensável tal exame, inclusive com remissão expressa à necessidade de observância do mencionado art. 6º. 12. A causa de pedir aberta que caracteriza as ações de controle concentrado não dispensa o ônus de fundamentação mínima sobre a contrariedade concreta do dispositivo impugnado às regras e princípios constitucionais, não sendo admitida a impugnação genérica (Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 12/9/2016). Não conhecimento das alegações referentes aos artigos 118 e 151 da Lei Estadual 18.665/2023. 13. O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento no sentido da inconstitucionalidade da adoção de métodos coercitivos indiretos pelo Estado para compelir o contribuinte inadimplente ao pagamento dos tributos devidos (Súmulas 70, 323 e 547, do STF; Temas 31, 856 e 732 de Repercussão Geral). Há, contudo, que se distinguir entre sanção política para fins de arrecadação de tributos e medidas administrativas legítimas decorrentes do exercício do poder de polícia a encargo da fiscalização tributária (ADI 395, Rel. Min. Cármen Lúcia). 14. A inscrição em cadastro de contribuintes é providência elementar e necessária para que as administrações tributárias possam exercer o seu poder-dever de fiscalização. A Constituição Federal faculta à administração tributária “identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte” (art. 145, § 1º). A exigência de documentos e informações como condição à inscrição (art. 107 da Lei Estadual 18.665/2023) não viola a Constituição. 15. A suspensão da inscrição no Cadastro Geral da Fazenda (CGF), nas hipóteses previstas nos artigos 108 e 109 da Lei Estadual 18.665/2023, não se revela como medida direcionada a constranger o contribuinte, por vias oblíquas, ao recolhimento de tributos. As hipóteses que autorizam a suspensão revelam se tratar de medida destinada a garantir que cada contribuinte conduza suas operações com a transparência devida perante o fisco, como mandam a Constituição (art. 145, § 1º) e o Código Tributário Nacional (art. 195). 16. O artigo 111 da lei impugnada, todavia, condiciona a reversão da suspensão à resolução das pendências, ao acolhimento da defesa apresentada pelo contribuinte no processo administrativo ou ao pagamento do auto de infração que tenha sido lavrado em razão da irregularidade. A cobrança de débitos do contribuinte, seja por multas ou por tributos, ainda que lavrados em consequência das condutas que levaram à suspensão da inscrição no CGF, deve se dar pelos meios adequados e proporcionais. Inconstitucionalidade da expressão “ou não pagamento do auto de infração, quando for o caso” do art. 111 da Lei Estadual 18.665/2023. 17. Nos termos da lei impugnada, as condutas que levam à suspensão (art. 108), à cassação (art. 112) ou à anulação de ofício da inscrição no CGF (art. 113) são práticas dolosas utilizadas, no mais das vezes, para conduzir operações fraudulentas ou clandestinas, esquivando-se do alcance da fiscalização do Estado. Diante da gravidade dos ilícitos, bem como da constatação de que é dada ao contribuinte oportunidade de defesa e de regularização, não se há que falar que tais medidas, em geral, ensejam restrições desproporcionais ou não-razoáveis. O § 1º, inciso I, do art. 113, no entanto, excede os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade ao estabelecer que enseja a anulação de ofício da inscrição a simples divergência entre o objeto social informado no ato constitutivo da empresa e a atividade efetivamente exercida, sem o concurso de outros indícios de que a conduta foi dolosa ou tinha fins fraudulentos. 18. A jurisprudência do STF admite a retenção de mercadorias quando motivada por irregularidades administrativas, até que elas sejam sanadas (ADI 395, Rel. Min. Cármen Lúcia; RE 1090591, Rel. Min. Marco Aurélio – Tema 1042 da RG). As disposições dos artigos 117 e 165 da Lei Estadual 18.665/2023 não configuram sanção política, pois não determinam a retenção em razão de inadimplência, mas de ilícitos administrativo-fiscais submetidos ao poder de polícia da Administração Pública. 19. A introdução de novas hipóteses de responsabilidade de terceiros e de exceções às regras de decadência previstas no Código Tributário Nacional (CTN) deve observância à reserva de lei complementar (art. 146, III, da Constituição), o que enseja a inconstitucionalidade dos artigos 29, I, “a” e “b.1” e 143, § 1º da Lei Estadual 18.665/2023. 20. A norma que estabelece critérios, com característica de generalidade, para a desconsideração de atos e negócios jurídicos autorizada no parágrafo único do art. 116 do CTN, tal qual se fez nos §§ 1º e 2º do art. 130 da lei impugnada, impacta diretamente a configuração da obrigação tributária e de seus elementos e exige tratamento uniforme em todos os entes da federação. Natureza de norma geral relativa à obrigação (fato gerador) e o lançamento tributários, matéria reservada à lei complementar nos termos do art. 146, III, da Constituição. 21. O STF tem entendimento no sentido de que a não-cumulatividade constitucional do ICMS não é absoluta. “À lei complementar não foi reservada, pela Constituição, apenas a explicitação da técnica da não-cumulatividade do ICMS, [...] mas, também, principalmente, a fixação e a uniformização de seu próprio conteúdo” (ADI 2.325, Rel. Min. André Mendonça). 22. Depreende-se do art. 23 da Lei Complementar 87/96 (Lei Kandir) que a apuração de créditos e débitos, e consequente compensação, no âmbito do ICMS, não é automática e depende de manifestação do contribuinte neste sentido por ocasião do lançamento por homologação. O princípio da não-cumulatividade do ICMS não impõe a obrigatoriedade de que os créditos acumulados sejam considerados no lançamento de ofício. 23. A impossibilidade de retificação dos documentos fiscais depois de iniciada a ação fiscal a eles relacionada gera presunção relativa, que pode ser desconstituída no curso do processo administrativo fiscal, e não suprime o contraditório, o devido processo legal nem implica exigência de tributos ao arrepio da lei. 24. Não há que se falar em violação dos §§ 1º, 3º ou 4º do artigo 145 da Constituição Federal em razão do aumento da alíquota modal do ICMS de 18% para 20%. 25. Prejudicado o pedido quanto à Lei 18.305/2023, revogada tacitamente pela Lei 18.665/2023. IV. Dispositivo 26. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente em parte para declarar a inconstitucionalidade (i) dos artigos 2º, V, “a”, 17, 41 e 64; (ii) da expressão “ou não pagamento do auto de infração, quando for o caso” do artigo 111; (iii) do inciso I do § 1º do artigo 113; e (iv) dos artigos 29, I, “a” e “b.1”, 130 e 143, § 1º, todos da Lei 18.665/2023, do Estado do Ceará.(ADI 7616, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Tribunal Pleno, julgado em 17-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20-02-2025 PUBLIC 21-02-2025)