ADPF 1.013

EMENTA: Direito constitucional. Embargos de declaração em Medida Cautelar em Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Referendo de decisão. Oferta de transporte público urbano coletivo de passageiro no dia das eleições. Embargos providos para prestar esclarecimentos. I. A hipótese 1. Embargos de declaração opostos em face de decisão que deferiu parcialmente pedido cautelar em ADPF para: (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo. Recomendou-se, ainda, que os Municípios que tivessem condições ofertassem o transporte público. 2. Embargos de declaração com aporte de novas informações e reiteração do pedido de que o poder público municipal ofereça transporte público gratuito no dia 30 de outubro de 2022. Alega-se que o índice recorde de abstenção verificado no 1º turno das Eleições estaria associado à crise econômica e à pobreza, que produzem um impacto desproporcional sobre o voto de grupos vulneráveis. Subsidiariamente, pede-se o esclarecimento da decisão para afirmar que a concessão de gratuidade de transporte público pelos municípios não constitui ato de improbidade nem crime eleitoral. Em petição complementar, requer-se seja autorizada, também, a utilização de ônibus escolares e outros veículos públicos para a mesma finalidade. II. Mérito 3. A decisão embargada afirmou que, à vista da ausência de estimativa de custo e da proximidade do pleito, não seria razoável impor a execução obrigatória e universal da oferta de transporte público gratuito no dia das eleições, por todos os municípios do país, sem lei e sem prévia previsão orçamentária. Nada obstante isso, consignou-se expressamente que seria altamente recomendável que todos os municípios que tivessem condições de adotar tal medida o fizessem prontamente. 4. Portanto, os municípios estão autorizados a conceder, no limite de suas condições orçamentárias, gratuidade para uso de transporte público coletivo urbano nos dias de eleição, para todos os eleitores, em caráter geral e impessoal. Também fica permitida, para o mesmo fim, a utilização de ônibus escolares e outros veículos públicos. As medidas aqui autorizadas encontram fundamento constitucional na garantia do direito-dever de voto “com valor igual para todos” (art. 14). Da dimensão objetiva do direito fundamental ao sufrágio decorrem deveres de proteção que dão amparo às decisões dos entes públicos de disponibilizar transporte gratuito aos eleitores, inclusive com linhas especiais para regiões mais distantes dos locais de votação, não se podendo alegar, nessa hipótese, a configuração de ato de improbidade administrativa, crime eleitoral ou outra infração à lei. 5. É relevante destacar que, segundo estudo da FGV, em 2021, um em cada três brasileiros vivia na pobreza, com menos de R$ 497,00 de renda domiciliar per capita mensal. São 62,9 milhões de brasileiros nessa situação, com 9,6 milhões de novos pobres surgidos ao longo da pandemia, o que representa o maior índice de pobreza no país desde o início da série histórica da pesquisa, em 2012. Levando-se em conta a extrema desigualdade social no país, o atual contexto de empobrecimento pós-pandemia e a obrigatoriedade do voto no Brasil, justifica-se que o Poder Público arque com os custos de transporte decorrentes do exercício desse direito-dever. 6. Considerando-se, ainda, que o transporte público para os locais de votação é mais caro que a multa pelo não comparecimento, a ausência de política pública de concessão de transporte gratuito no dia do pleito tem potencial para criar, na prática, um novo tipo de voto censitário, que retira dos mais pobres a possibilidade de participar do processo eleitoral. É possível reconhecer, nesse cenário, uma verdadeira omissão inconstitucional por parte do legislador, que não se desincumbiu, até o momento, do dever de editar lei sobre o tema, prevendo, inclusive, seu modo de custeio – na linha do que faz o relevante projeto de lei de autoria do Presidente da Câmara dos Deputados, deputado federal Arthur Lira (PL nº 1.751/2011). 7. Embora não seja recomendável, em sede cautelar, expedir decisão aditiva para suprir tal omissão, devem-se, entretanto, reduzir os seus impactos negativos sobre o exercício do direito de voto. Como consequência, fica reconhecido que os Municípios podem, sem incorrer em qualquer forma de ilícito administrativo, civil, penal ou eleitoral, promover política pública de transporte gratuito no dia das eleições, em caráter geral e sem qualquer discriminação, como forma de garantir as condições materiais necessárias para o pleno exercício do sufrágio ativo por parte de todos os cidadãos. Nesse caso, as empresas concessionárias ou permissionárias de transporte público municipal deverão atuar colaborativamente para garantir a efetividade da medida. 8. Da mesma forma, considerando que a ordem econômica, fundada na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna (art. 170, caput) e deve contribuir, dentro das suas possibilidades, para a redução das desigualdades sociais (art. 170, VII), as concessionárias ou permissionárias de transporte público urbano coletivo podem voluntariamente oferecer o serviço de forma gratuita, sem que tal decisão configure crime eleitoral ou infração de qualquer espécie. 9. Sem prejuízo da eficácia imediata deste provimento judicial, a autorização concedida aos Municípios e à iniciativa privada poderá ser objeto de regulamentação específica pelo TSE, tanto para elevar a segurança jurídica dos gestores públicos e responsáveis, como para coibir o abuso dos poderes político e econômico. 10. Por fim, tal como afirmado na decisão embargada, é exigível dos gestores de serviços de transporte público de passageiros que mantenham o seu funcionamento em níveis normais, na quantidade e frequência necessárias ao deslocamento dos eleitores de suas residências até as seções eleitorais. O descumprimento de tal determinação é injustificável e poderá importar em crime de responsabilidade (art. 1º, XIV, Decreto-Lei nº 201/1967). III. Dispositivo 11. Referendo da decisão que deu provimento aos embargos para esclarecer que, nos termos da medida cautelar parcialmente deferida, fica o Poder Público municipal autorizado a determinar (e as concessionárias ou permissionárias do serviço público a promover) a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições. A autorização inclui a utilização, para os mesmos fins, de ônibus escolares e outros veículos públicos. Poderá o TSE regulamentar a matéria, se entender necessário. 12. Ficam ratificados os termos da medida cautelar concedida, de modo a (i) determinar ao Poder Público que mantenha o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em níveis normais, sem redução específica no domingo das eleições, sob pena de crime de responsabilidade; e (ii) vedar aos Municípios que já ofereciam o serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros gratuitamente, seja pelo domingo, seja pelo dia das eleições, que deixem de fazê-lo. (ADPF 1013 MC-ED-Ref, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 20-10-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-240 DIVULG 25-11-2022 PUBLIC 28-11-2022)