Acórdão

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ATIVIDADE PESQUEIRA. LEI 11.959/2009. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ART. 10, CAPUT, DA LEI 6.938/1981. AUSÊNCIA DE LICENÇA DE OPERAÇÃO. ARTS. 60 E 70 DA LEI 9.605/1998 C/C O ART. 66 DO DECRETO 6.514/2008. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. LEI COMPLEMENTAR 140/2011. SISNAMA - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. RESOLUÇÃO CONAMA 237/1997. EFEITOS DO ATO DE PROTOCOLO E DA TRAMITAÇÃO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL. OMISSÃO OU INEFICÁCIA DOS ÓRGÃOS LOCAIS. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. 1. Trata-se, na origem, de Ação Anulatória de auto de infração lavrado pelo Ibama contra "Norte Pesca SA", por exercício de atividade econômica pesqueira sem Licença de Operação válida, em desrespeito ao art. 10, caput, da Lei 6.938/1981, à Lei 9.605/1998 e ao Decreto Federal 6.514/2008. O ilícito vem confessado pela empresa, embora alegue, em defesa, que teria requerido, e ainda dependia de deferimento, renovação de licença anterior. 2. A empresa autuada exerce, inequivocamente, atividade pesqueira, nos termos da Lei 11.959/2009. Irrefutável a competência federal para apreciar a matéria, sobretudo porque, no nosso ordenamento contemporâneo, a fauna ictiológica, a fauna malacológica, a carcinofauna, corais e outros seres vivos aquáticos não integram o domínio privado, e sim o domínio público, nele avultada a conexão com a União: são bens públicos o meio hídrico e os seres vivos que naturalmente (naturalis libertas) nele se encontrem. 3. Sob o ângulo técnico-jurídico, licenciamento ambiental designa procedimento administrativo formal, ínsito ao poder de polícia da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de controle do uso dos recursos naturais e da degradação do meio ambiente. Constitui gênero do qual derivam (como espécies de ato final) licença e autorização ambiental. Ou seja, falar de licenciamento ambiental é falar de autorização e licença, o que importa dizer que, em regra, os mecanismos de garantia da sociedade e das gerações futuras aplicáveis na expedição de licença ambiental se impõem simetricamente na autorização. COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS DO ESTADO 4. Na arquitetura constitucional, divide-se, em duas famílias, a competência do Estado, em sentido amplo, no domínio do Direito Ambiental. De um lado, a competência legislativa ambiental; do outro, a competência de implementação ambiental (= atribuição para administrar, também chamada de material). Ao manejar essas modalidades de competência ambiental, o legislador, o administrador e o juiz empenham-se intensamente em evitar centralização cega que, de cima para baixo, fulmine o princípio federativo, e descentralização cega que o aniquile ao reverso, de baixo para cima. 5. Distinguem-se competência de licenciamento e competência de fiscalização e repressão, inexistindo correlação automática e absoluta entre os seus regimes jurídicos. Segundo a jurisprudência do STJ, atividades licenciadas ou autorizadas (irrelevante por quem) - bem como as não licenciadas ou autorizadas e as não licenciáveis ou autorizáveis - podem ser, simultaneamente, fiscalizadas e reprimidas por qualquer órgão ambiental, cabendo-lhe alçadas de autuação, além de outras, daí decorrentes, como interdição e punição: "havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa, porque não se pode confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar" (AgInt no REsp 1.484.933/CE, Relatora Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 29/3/2017, grifo acrescentado). No mesmo sentido: AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 15/5/2009; REsp 1.560.916/AL, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 9/12/2016; AgInt no REsp 1.532.643/SC, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 23/10/2017. Cf. também: "o poder de polícia ambiental pode ser exercido por qualquer dos entes da federação atingidos pela atividade danosa ao meio ambiente" (AgInt no AREsp 1.148.748/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 24/5/2018, grifo acrescentado). 6. O princípio da unicidade do licenciamento ambiental significa que o procedimento correrá, formalmente, perante apenas um dos entes federativos, evitando-se, assim, duplicidade ou triplicidade capazes de ocasionar ações paralelas, desconexas ou não, que poderiam angariar incerteza e desperdício de recursos humanos, técnicos e financeiros, em prejuízo da eficiência e da segurança jurídica. 7. A unicidade é apenas procedimental, o que se encaixa perfeitamente no federalismo cooperativo, em si nada de anômalo, exceto se trouxer, em contrabando, tentativa de retirar, debilitar ou esvaziar poderes constitucionalmente atribuídos, ou seja, calar participação útil da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como afazeres próprios do exercício de sua autonomia e competência comum (CF, arts. 18, caput, e 23, VI e VII). Unicidade não implica monopólio ou menosprezo, nem transmutação do comum em exclusividade. PROTOCOLO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO 8. Insustentável o argumento da recorrente de que a ação fiscalizadora e repressiva do Ibama seria indevida porque no momento da autuação tramitava requerimento de renovação de licença ambiental. Quanto a isso o Tribunal de origem consignou: "a licença ainda não havia sido expedida, dadas as diversas exigências não cumpridas pela empresa". 9. Ao contrário do que afirma a autuada (estaria ela "amparada por tramitação de licença perante o órgão municipal", grifei), lídimo amparo legal só possui aquele que age sob a égide de prévio e válido licenciamento ambiental. Evidentemente, quem requer à Administração, enquanto aguarda não passa de requerente, status postulatório que se mantém até a concessão efetiva do ato pretendido. Daí inconcebível que o interessado se sinta ou se comporte como se já fosse titular de direito administrativamente reconhecido, pois, no máximo, estampa mera expectativa de outorga. Tal qual sucede com a Carteira Nacional de Habilitação (CNH), mero protocolo ou tramitação de pedido de autorização ou licença, original ou em renovação, nada legitima, nada garante, nada promete, nada insinua, nada adianta. Tampouco exime de responsabilidade administrativa, civil e penal aquele que, por sua conta e risco, avança com empreendimento ou atividade ao arrepio da lei, na marra mesmo, substituindo-se, sem título ou mandato, ao Estado, em processo de apropriação individual de função pública (poder de polícia) indelegável e não privatizável. 10. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido. (REsp n. 1.802.031/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 7/11/2019, DJe de 11/9/2020.)