Nome é norma: STF veda que guardas municipais se rebatizem como "polícia" em todo o país

Contexto do caso

A controvérsia nasceu da Emenda 44/2025 à Lei Orgânica do Município de São Paulo, promulgada em março de 2025, que rebatizou a Guarda Civil Metropolitana como "Polícia Municipal de São Paulo". A medida capitaneada pela Prefeitura surfava a onda aberta pelo próprio STF: em fevereiro de 2025, no RE 608.588 (Tema 656 da repercussão geral), a Corte havia chancelado o exercício de policiamento ostensivo e comunitário pelas guardas municipais. A partir daí, ao menos quinze municípios paulistas, entre eles São Bernardo do Campo, Itu, Itaquaquecetuba, Salto e Holambra, aprovaram leis de renomeação de suas guardas, num movimento coordenado de reposicionamento institucional.

A emenda paulistana foi imediatamente questionada em representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, que deferiu liminar suspendendo o novo nome, invocando risco de dano irreparável ao erário (troca de uniformes, viaturas e sinalização) e à segurança jurídica. Contra essa decisão, a Federação Nacional de Sindicatos de Guardas Municipais (Fenaguardas), entidade que defende a adoção do rótulo "polícia municipal", ajuizou a ADPF 1214 no STF. Em abril de 2025, o relator, Min. Flávio Dino, negou a liminar e manteve a suspensão determinada pelo TJ-SP. Um ano depois, o Plenário, em sessão virtual concluída em 13 de abril de 2026, resolveu definitivamente a questão.

O que o tribunal decidiu

Por 9 votos a 2, o Plenário conheceu da arguição e julgou improcedente o pedido, confirmando a validade da decisão do TJ-SP que barrou a renomeação. O ponto decisivo não foi o desfecho do caso paulistano, mas a tese fixada, com pretensão de uniformidade nacional:

“Por determinação do art. 144, § 8º, da Constituição Federal, regulamentado pelas Leis 13.022/2014 e 13.675/2018, aplica-se a expressão 'Guardas Municipais' em todo o território nacional, sendo vedada a substituição por 'Polícia Municipal' e denominações similares.”

Acompanharam o relator os Ministros Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes, entre outros. A divergência, aberta pelo Min. Cristiano Zanin e seguida pelo Min. André Mendonça, foi exclusivamente processual: para ambos, a ADPF não deveria ser conhecida por ausência de subsidiariedade, já que o ato atacado era decisão judicial precária e provisória do TJ-SP, revisável nas vias ordinárias. Nenhum ministro sustentou, no mérito, a constitucionalidade da renomeação.

Fundamentos

O voto condutor parte de uma premissa de teoria constitucional pouco explorada na jurisprudência: a nomenclatura empregada pelo constituinte para designar órgãos e instituições não é acidente linguístico, mas norma de organização com força vinculante. O art. 144, § 8º, autoriza os municípios a constituir "guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações", e o silêncio quanto ao vocábulo "polícia" é eloquente: a Constituição reservou essa designação aos órgãos que enumerou nos incisos do caput do art. 144. Para o relator, permitir a alteração por lei local criaria precedente perigoso, comparável a rebatizar a Câmara Municipal como "Senado Municipal" ou a Prefeitura como "Presidência Municipal".

“A expressão "Guarda Municipal" constitui elemento essencial de sua identidade institucional, de modo que sua alteração compromete a coerência do sistema constitucional, a estabilidade do pacto federativo e o princípio constitucional da segurança jurídica.”

O segundo pilar é infraconstitucional: a Lei 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais, regulamentado pelo Decreto 11.841/2023) e a Lei 13.675/2018 (Lei do SUSP) empregam sistematicamente a expressão "guardas municipais" e as reconhecem como integrantes da segurança pública sem jamais atribuir-lhes o rótulo de polícia. Como normas gerais de competência da União, vinculam os municípios, cuja autonomia (arts. 29 e 30 da CF) não se confunde com soberania nem alcança elementos estruturais do desenho constitucional. O acórdão invocou expressamente o RE 608.588 (Tema 656) como precedente, sublinhando que o reconhecimento das atribuições materiais das guardas não autoriza a equiparação nominal com as polícias.

Análise crítica

A ADPF 1214 é o fecho de uma trilogia expansiva que o próprio STF construiu. Na ADI 5780 (2023), validou o Estatuto Geral das Guardas Municipais como norma geral da União. Na ADPF 995 (2023), reconheceu que as guardas são órgãos de segurança pública integrantes do SUSP, rejeitando a leitura do art. 144 como rol taxativo excludente. No Tema 656 (2025), autorizou o policiamento ostensivo e comunitário, vedada apenas a polícia judiciária. Cada passo alimentou a expectativa corporativa de "policização" plena, e a onda de renomeações foi a tradução política dessa expectativa. Ao vedar o batismo, a Corte estancou o deslizamento simbólico que ela mesma pôs em movimento: as guardas podem exercer parcela substancial da função policial ostensiva, mas não podem reivindicar o nome, porque o nome carrega consigo a pretensão ao regime jurídico completo (porte de arma amplo, investigação, prerrogativas processuais) que a Constituição não lhes deu.

Dogmaticamente, a decisão inaugura com clareza a categoria da "nomenclatura constitucional vinculante". É defensável: nomes institucionais cumprem função informacional perante o cidadão (quem me aborda, com que poderes) e função sistêmica no federalismo (uniformidade mínima do aparato de segurança). Mas há um flanco aberto à crítica: se o nome fosse de fato elemento estrutural indisponível, seria coerente exigir o mesmo rigor na dimensão material, e aqui a Corte foi mais generosa, admitindo no Tema 656 atividades que aproximam as guardas do policiamento típico. O resultado é uma assimetria: rigidez máxima no plano semântico, flexibilidade considerável no plano funcional. A tensão aparece com nitidez no diálogo com o STJ, cuja Terceira Seção pacificou (Informativo 808) a ilicitude de provas obtidas em buscas pessoais realizadas por guardas municipais fora de suas atribuições, exatamente porque guardas não são polícia. A ADPF 1214 fornece munição argumentativa a essa linha restritiva: se nem o nome pode ser assumido, com maior razão não se presumem poderes investigativos gerais.

No plano processual, o precedente também merece registro. A maioria conheceu de ADPF ajuizada contra decisão liminar de tribunal estadual, flexibilizando o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999) diante da multiplicação de leis municipais idênticas e do risco de fragmentação federativa. A objeção de Zanin e Mendonça era tecnicamente sólida (ato judicial precário, vias ordinárias disponíveis), mas prevaleceu a vocação da ADPF como instrumento de resolução concentrada de controvérsias constitucionais disseminadas. É mais um capítulo da leitura instrumental e expansiva do cabimento da arguição, que a converte em válvula de uniformização acelerada.

Impacto prático

A tese tem eficácia erga omnes e efeito vinculante, alcançando os 5.570 municípios brasileiros e tornando inconstitucionais, desde logo, as leis locais de renomeação já editadas, inclusive as de mais de uma dezena de municípios paulistas que haviam sido suspensas em decisões monocráticas.

• Procuradorias municipais devem orientar a revogação ou não aplicação de leis e emendas a leis orgânicas que adotaram "Polícia Municipal" ou variações, além de sustar licitações e despesas com nova identidade visual (uniformes, viaturas, fachadas).
• Advogados públicos e privados ganham parâmetro objetivo para representações de inconstitucionalidade estaduais: a tese da ADPF 1214 pode ser invocada diretamente, sem necessidade de nova discussão de mérito.
• Na esfera criminal, a defesa pode articular a decisão com a jurisprudência da Terceira Seção do STJ (Informativo 808) para impugnar buscas pessoais e diligências investigativas de guardas municipais praticadas como se polícia fossem.
• Gestores municipais permanecem autorizados a estruturar o policiamento ostensivo e comunitário das guardas nos limites do Tema 656, com controle externo do Ministério Público (art. 129, VII, da CF); o que se veda é apenas a apropriação do nomen iuris.
• Para concursos públicos: memorizar a tese literal e a tríade de precedentes (ADI 5780, ADPF 995, RE 608.588/Tema 656). Questões devem explorar o contraste entre ampliação material de atribuições e vedação da renomeação, além da divergência sobre subsidiariedade da ADPF contra decisão judicial não definitiva.

Conexões jurisprudenciais

O precedente citado no próprio informativo é o RE 608.588 (Tema 656 da repercussão geral), rel. Min. Luiz Fux, julgado em 20.02.2025 (Informativo STF 1166), que fixou ser constitucional o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, excluída qualquer atividade de polícia judiciária e respeitadas as atribuições dos demais órgãos do art. 144. Curiosamente, o caso também envolvia lei do Município de São Paulo (Lei 13.866/2004), o que faz da capital paulista o laboratório das duas fronteiras: a que se abriu (função) e a que se fechou (nome).

Completam o quadro: a ADPF 995, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 25.08.2023 (Informativo STF 1105), que reconheceu as guardas municipais como órgãos de segurança pública integrantes do SUSP, afastando a tese do rol taxativo do art. 144; a ADI 5780, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30.06.2023 (Informativo STF 1101), que declarou a constitucionalidade da Lei 13.022/2014 como norma geral da União sobre a organização das guardas; e, em contraponto funcional, a orientação da Terceira Seção do STJ consolidada no Informativo 808, pela ilicitude de provas obtidas em diligências ostensivas típicas de atividade policial executadas por guardas municipais fora de suas atribuições constitucionais. Lidos em conjunto, esses julgados desenham o estatuto contemporâneo das guardas: integrantes da segurança pública, aptas ao policiamento preventivo, submetidas ao controle do Ministério Público, mas juridicamente distintas das polícias, a começar pelo nome.