Acórdão

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS À MUNICIPALIDADE. PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO. DOLO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI N. 14.230/2021. PRETENSÃO DE REEXAME DOS FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas contra o ex-prefeito do Município de Palestina/AL objetivando a reparação de danos, bem como condenação do réu à perda da função pública, suspensão de direitos políticos, pagamento de multa e proibição de contratar com o Poder Público. II - Na sentença, julgaram-se procedentes os pedidos. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial. III - Da retroatividade da Lei n. 14.230/2021 ao caso em comento, depreende-se dos autos que o réu foi condenado por ato de improbidade administrativa tipificado nos arts. 10, VIII e 11, caput e inciso II, da LIA, em sua redação original, às sanções de ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 6 anos, pagamento de multa civil equivalente a duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos. IV - No entanto, no decorrer do trâmite processual, a Lei de Regência sofreu significativas alterações dadas pela Lei n. 14.230/2021, motivo pela qual este recurso será examinado sob esta nova perspectiva, naquilo em que for aplicável ao caso sub judice. V - O STF firmou orientação, por meio do Tema n. 1.199, de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação da nova redação LIA, adstrita aos atos ímprobos culposos, não transitados em julgados. VI - A Suprema Corte, em momento posterior, ampliou a aplicação da referida tese para os casos de ato de improbidade administrativa fundado na responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, ou nos revogados incisos I e II do aludido dispositivo, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. Confiram-se os precedentes das duas Turmas e do Plenário da Suprema Corte, respectivamente: (RE n. 1.452.533 AgR, relator Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21/11/2023, ARE 1346594 AgR-segundo, Relator(a): Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 24-10-2023, Processo Eletrônico DJe-s/n DIVULG 30-10-2023 PUBLIC 31-10-2023 e ARE n. 803568 AgR-segundo-EDv-ED, relator para Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 6/9/2023). VII - No julgamento do RE n. 1.452.533 AgR, o Ministro Alexandre de Moraes, reportando-se ao julgamento do Tema n. 1.999, de que foi o relator, afirmou: " No presente processo, os fatos datam de 2012 - ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, e o processo ainda não transitou em julgado. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo houve, também, nessa hipótese, do artigo 11. Portanto, conforme registra o Eminente Relator, o acórdão do Tribunal de origem no presente caso ajusta-se ao entendimento do Plenário do SUPREMO no Tema 1199, razão pela qual não merece reparos." VIII - A modificação dos elementos constitutivos do próprio ato de improbidade administrativa (arts. 9º, 10 e 11) incide desde logo em todas as ações de improbidade em curso, seja quando se imputa uma conduta culposa (Tema n. 1.199 do STF) ou dolosa, conforme a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal, vencido o eminente Ministro Luiz Edson Fachin. IX - Em ações de improbidade administrativa em curso, importa perquirir se houve a efetiva extinção da reprovabilidade da conduta ilícita ou não. X - Caso tenha ocorrido a extinção da reprovabilidade, a ação de improbidade deverá ser julgada improcedente tendo em vista a aplicação retroativa das normas sancionatórias mais benéficas ao réu. XI - Se a conduta continuar descrita na Lei n. 8.429/1992, deve-se aplicar a continuidade típico-normativa já que inaplicável a tipicidade cerrada aos casos sentenciados antes da vigência da Lei n. 14.230/2021. XII - A Primeira Turma do STJ, alinhando à jurisprudência do STF, adotou o entendimento de que é possível a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa, de modo a afastar a abolição da tipicidade da conduta do réu (art. 11, caput e incisos I e II, da LIA), quando for possível o enquadramento típico nos incisos da nova redação trazida pela Lei n. 14.230/2021, preservando a reprovação da conduta da parte. Confiram-se os precedentes: AgInt no AREsp n. 1.206.630/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 27/2/2024, DJe de 1º/3/2024; EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.174.735/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 5/3/2024, DJe de 8/3/2024; AgInt no AREsp n. 1.611.566/SC, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 29/5/2024. XIII - A Lei n. 14.230/2021, além abolir a possibilidade de responsabilização do agente por violação genérica dos princípios administrativos prevista no caput do art. 11, também revogou o seu inciso I e II. De tal modo que, atentando-se à tese da continuidade típico-normativa, se impossível o reenquadramento da conduta do agente nas hipóteses taxativamente elencadas nos novéis incisos do art. 11 da LIA, outra alternativa não há senão a improcedência do pleito inicial diante da superveniente atipicidade da conduta praticada. XIV - O agravante foi condenado pelo Juízo de primeiro grau, cuja sentença foi integralmente mantida pelo Tribunal de origem, não somente porque incurso no art. 11, caput e inciso II, mas também por incorrer no art. 10, VIII, ambos da LIA. Desse modo, ainda que não seja mais possível a condenação pautada somente na violação genérica dos princípios administrativos e tampouco no inciso II do art. 11 da LIA, posto que revogado pela novel legislação, o fato é que a conduta pela qual foi condenado ainda remanesce típica em face da subsunção ao art. 10, VIII, da Lei de Regência, já com redação dada pela Lei n. 14.230/2021. XV - A conduta consistente na emissão de cheques sem provisão de fundos, antes encartada pelas instâncias ordinárias, no art. 11 da LIA, após a edição da Lei n. 14.230/2021, apresenta impossibilidade de seu reenquadramento por força da continuidade típico-normativa. Todavia, a aquisição de merenda escolar, de forma parcelada mês a mês, sem a prévia realização do competente procedimento licitatório, permanece típica à luz do próprio art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992. XVI - Apenas para que não pairem dúvidas acerca da configuração do ato ímprobo atribuído ao ora agravante, transcrevo para o que importa a este julgamento o seguinte excerto do acórdão guerreado quanto ao fracionamento das despesas com a merenda escolar e dispensa indevida da licitação: "(...) 82 Não obstante, o argumento desmantela-se diante da leitura da parte final do próprio dispositivo alegado pelo apelante. É que o inciso II do art. 24 estabelece, expressamente, que a hipótese de dispensa ali contida não se aplica aos casos em que as despesas se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez. (...) 83 Dito de outro modo, a lei obriga que o ente público proceda à aquisição necessária em parcela única, sem possibilidade de dividir o objeto a fim de viabilizar a dispensa. Vê-se, portanto, que é vedado justamente o comportamento que o recorrente admite haver adotado. Ademais, se a dispensa teve, como afirmado, também, pelo recorrente, fundamento da urgência em se adquirir as mercadorias, deveria haver sido aplicado o regramento inerente às hipóteses do inciso IV do art. 24 da Lei n.° 8.666/1993² , para o qual, nos termos do art. 26³ da mesma lei, seria necessário procedimento administrativo simplificado, o qual tampouco foi realizado. (...) 85 Afigura-se patente, portanto, que, no caso em comento, a licitação foi dispensada de modo indevido, o que reclama a incidência da disposição constante no inciso VIII do art. 10 da LIA, já transcrito." XVII - Houve por parte do agravante, enquanto prefeito do Município de Palestina/AL, dispensa indevida de licitação mediante a compra fracionada da merenda escolar em 2005. XVIII - No mais, no que tange ao elemento anímico exigido pela novel legislação, este igualmente se encontra presente e comprovado. Isto porque o agravante, enquanto prefeito, de modo livre e consciente, ciente da ilicitude de sua conduta, acautelou-se de realizar as compras mensais da referida merenda escolar em valor inferior ao autorizado pelo art. 24, II, da Lei n. 8.666/1993 descuidando-se, propositalmente, da parte final deste mesmo dispositivo legal, o qual veda a dispensa ali autorizada quando as despesas se referirem a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que poderiam ser realizadas de uma só vez. XIX - O fato de que a despeito da alegada urgência em adquirir os gêneros alimentícios a fim de abastecer as escolas municipais, o agravante poderia ter feito uso da faculdade insculpida no art. 24, IV, da Lei de Licitações, mediante abertura de processo de dispensa de licitação, instruindo-o com os documentos, justificativas e pesquisas de preços pertinentes, nos termos do art. 26 da mesma lei, porém, não o fez. Ao contrário, insistiu na compra direta da merenda escolar dos fornecedores C. L. F. da Silva, Mercearia Preço Bom, Mercearia Dois Irmãos, A. M. da Silva Filho Mercadinho - ME, Ana Lúcia de Aquino Santos - ME e E. L. Bemardi, por aproximadamente oito meses, conforme informado pela testemunha Dino César do Nascimento, cujo depoimento parcialmente degravado se encontra no acórdão guerreado. XX - Em relação ao dano causado ao erário, decorrente da dispensa indevida do procedimento licitatório, o acórdão recorrido foi categórico ao afirmar por sua ocorrência, quantificando-o no valor integral da aquisição havida, ou seja, R$ 72.259,99 (setenta e dois mil, duzentos e cinquenta e nove reais e noventa e nove centavos), conforme se extrai do excerto abaixo transcrito: "(...) 91 Nessa perspectiva, após a análise do caderno processual, entendo plenamente configurado o dano ao erário, porque os autos comprovam tanto a prática de atos ímprobos que inquestionavelmente causaram dano à municipalidade, quanto o valor desses danos. Isso porque, ao adquirir a merenda sem realizar a correlata licitação, independentemente da entrega ou não do produto, existe o dano decorrente do malbaratamento do dinheiro de que trata o caput do art. 10, entendido este como o ato de malbaratar, que corresponde ao ato de gastar mal. 92 É dizer, as verbas públicas foram mal empregadas no momento em que dispendidas sem a necessária formalidade legal para tanto, desconsiderando a possibilidade de obtenção de negócio mais vantajoso para a Administração Pública. Assim, o dano ao erário equivale justamente aos R$ 72.259,99 (setenta e dois mil, duzentos e cinquenta e nove reais e noventa e nove centavos) que foram malbaratados pela contratação direta da compra merenda escolar aos fornecedores C. L. F. Da Silva, Mercearia Preço Bom, Mercearia Dois Irmãos, A. M. Da Silva Filho Mercadinho - ME, Ana Lúcia de Aquino Santos - ME e E. L. Bernardi." XXI - Reafirma-se a existência do efetivo prejuízo causado ao erário, mas não no valor integral das compras diretas realizadas. Para a correta quantificação, será necessária a apuração, item a item, mediante análise dos preços médios praticados no mercado local à época dos fatos, cuja diferença entre o referido valor e aquele pago pela administração pública consistirá no real dano experimentado em razão da dispensa indevida da licitação, a ser liquidado em ulterior procedimento para cumprimento da sentença, a teor do permissivo legal contido no art. 18, caput e § 1º da LIA. XXII - As sensíveis alterações promovidas pela novel legislação à LIA em nada alteram a situação jurídica enfrentada, porquanto permanece ímproba a conduta praticada pelo agravante, nos termos do art. 10, VIII, da Lei de Regência. XXIII - Alega o recorrente que o acórdão objurgado incorreu em afronta aos arts. 10, VIII, 11, caput, e II, ambos da Lei n. 8.429/1992, vez que, em síntese, ausentes os elementos objetivo e subjetivo necessários à configuração do ato ímprobo. XXIV - As razões recursais no que tange à emissão de cheques sem provisão de fundos não serão analisadas ante a perda do objeto, vez que, conforme acima detalhado, não foi possível o reenquadramento desta conduta a nenhum dos demais dispositivos da Lei n. 8.429/1992, alterada pela Lei n. 14.230/2021. XXV - O exame das razões recursais relacionadas à dispensa indevida de licitação, mesmo após as alterações legislativas dadas pela Lei n. 14.230/2021 à LIA, ainda remanesce ímproba a conduta que lhe atribuída. XXVI - Irrelevante para a caracterização do ato de improbidade administrativa o fato do alimentos terem sido efetivamente comprados e entregues nas escolas municipais. XXVII - A conduta reprimida pela lei de regência é clara no sentido de reputar ilícita a dispensa indevida de licitação, causando, com isso, dano ao erário. Os regramentos do processo licitatório, inclusive quanto ao procedimento de dispensa ou inexigibilidade do certame, encontram-se regularmente dispostos na Lei n. 8.666/1993, frontalmente violada pelo recorrente, conforme acima alinhavado. XXVIII - Os atos do agente público devem obedecer à estrita legalidade, pelo que não há como considerar que os atos de gestão praticados pelo recorrente para aquisição de merenda escolar em 2005 foram meramente irregulares. Ao dolosamente fracionar a despesa a fim de dar ares de legalidade para a conduta sabidamente ilícita, o recorrente, de forma indene de dúvidas, incorreu na conduta tipificada no art. 10, VIII, da LIA, para o que, neste ponto, visando a repetições desnecessárias, reporto-me ao oportunamente acima explanado. XXIX - Não há como alterar as conclusões a que chegou o Tribunal a quo, no tocante à prática ou não do ato de improbidade administrativa, ou mesmo sobre a (in) existência do elemento anímico (dolo), sem o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em recurso especial, consoante enunciado da Súmula n. 7 do STJ. XXX - O enfrentamento das questões atinentes àefetiva caracterização ou não de atos de improbidade administrativa descritos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, sob as perspectivas objetiva - de caracterização ou não de enriquecimento ilícito, existência ou não de lesão ao erário e de violação ou não de princípios da administração pública - e subjetiva - consubstanciada pela existência ou não de elemento anímico -, demandam inconteste revolvimento fático-probatório, uma vez que, como já observado acima, o Tribunal de origem, com base na análise do acervo fático-probatório dos autos, entendeu pela configuração do ato de improbidade administrativa. Neste sentido, é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: (AgInt no AREsp n. 2.117.559/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/10/2023, DJe de 18/12/2023.) XXXI - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 1.844.202/AL, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/2/2025, DJEN de 17/2/2025.)