Acórdão

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. OPERAÇÃO LAVA JATO. ESTÁDIO MARACANÃ. CONSTRUTORA. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CAUTELAR. RETENÇÃO DE CRÉDITO. LEGITIMIDADE. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Cuida-se de inconformismo de construtora investigada pela Operação Lava Jato na reforma do Estádio Maracanã, com o indeferimento de Mandado de Segurança que objetivava a anulação de item de acórdão proferido pelo Tribunal de Contas estadual que determinou o bloqueio do valor de R$ 198.534.948,80 devido à recorrente pelo Estado do Rio de Janeiro. 2. O processo administrativo em questão versa sobre o Contrato 101/2010 (Elaboração de Projeto Executivo e Execução de Obras de Reforma e Adequação no Complexo Maracanã), no Rio de Janeiro - RJ. 3. Na origem, foi impetrado Mandado de Segurança por Andrade Gutierrez Engenharia S.A. contra ato dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, item VIII, a partir da fl. 2.918 do processo TCE-RJ 106.660-0/13, nos seguintes termos: "VIII - Da Retenção do Crédito VIII.1 - Pela COMUNICAÇÃO ao atual Secretário de Estado de Fazenda, a ser efetivada nos termos da Lei Orgânica deste Tribunal, em vigor, para que adote providências no sentido de reter créditos, de forma solidária, que as empresas Construtora Norberto Odebrecht S/A, Construtora Andrade Gutierrez S/A e Delta Construções S.A., em quaisquer de seus CNPJ's, ainda que, em participação de Consórcios, tenham com o Estado, no valor de R$ 198.534.948,80 (cento e noventa e oito milhões, quinhentos e trinta e quatro mil, novecentos e quarenta e oito reais e oitenta centavos), informando, no prazo de 15 dias, as medidas adotadas, alertando-o de que o não atendimento injustificado sujeita-o às sanções previstas no inciso IV do art. 63 da Lei Complementar 63/90". 4. A decisão impugnada no mandamus e objeto do recurso foi proferida no ensejo de provimento cautelar inaudita altera parte, da lavra do órgão de contas do Estado, com fundamento no artigo 123 da Constituição do Estado, para a preservação do patrimônio público que, em juízo preliminar, teria sido lesado quando da reforma do Estádio Maracanã em 2014, tudo apurado em robustos - ainda que preliminares - pronunciamentos técnicos. 5. A retenção, decidida na seara administrativa em caráter cautelar, deu-se para fins de salvaguardar o erário dos danos decorrentes de irregularidades praticadas durante a execução do Contrato 101/2010, segundo o TCE-RJ. Tais anormalidades foram objeto de Acordo de Leniência celebrado entre a impetrante e o Ministério Público Federal, ainda não homologado pelo Supremo Tribunal Federal. DIREITO LÍQUIDO E CERTO 6. A documentação acostada não permite concluir, de forma cabal e inequívoca, a verossimilhança da argumentação inicial da impetrante, mormente porque os atos do TCE decorreram de detalhado e cuidadoso trabalho de fiscalização das gigantescas obras realizadas no Estádio Maracanã, apontando diversas irregularidades, tendo a impetrante (ao lado das outras empresas envolvidas na empreitada civil) participado de todo o procedimento administrativo verificador. 7. Ao contrário do que alega, a construtora reconheceu a prática de infrações e ilícitos, nos termos do Acordo de Leniência firmado com o Ministério Público Federal (fls. 99-115). 8. Tampouco é vingável o argumento de que a retenção imposta também teria abrangido créditos oriundos de avenças estranhas àquela submetida à apreciação específica do Tribunal de Contas. Em rigor, essa alegação nem mesmo foi confirmada pelos elementos de prova coligidos aos autos, sendo oportuno reiterar o descabimento da dilação probatória em via mandamental. 9. É impossível o acolhimento das argumentações da parte impetrante sem dilação probatória, que, aliás, está sendo realizada perante o órgão administrativo fiscalizador competente, no bojo do procedimento administrativo. Naquela seara, a documentação passará pelo exame prévio do Corpo Instrutivo da Corte de Contas, do Ministério Público e seguirá as demais etapas dispostas em lei. 10. Destaque-se que a decisão administrativa contestada é fruto de estudos técnicos preliminares advindos do TCE-RJ, Procedimento Prévio de Tomada de Contas Especial, que, de acordo com o artigo 7º, III, da Lei Complementar 63/1990, possui a finalidade de apurar os fatos, identificar os responsáveis por eventuais irregularidades e quantificar o dano. RETENÇÃO DE CRÉDITOS NO CONTRATO 101/2010 11. Ressalve-se que o valor a ser bloqueado não será da totalidade dos recebíveis da recorrente em todos os seus contratos públicos, mas apenas dos créditos no valor daquilo que foi apropriado indevidamente do Erário no Contrato 101/2010. LEGITIMIDADE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RJ PARA DETERMINAR A PRESENTE MEDIDA CAUTELAR 12. Quando a Corte de Contas se vale do poder geral de cautela, isso não implica substituição da função jurisdicional. Constitui-se, em verdade, no instrumento que se destina a conferir eficácia final às manifestações estatais e encontra-se em consonância com a própria razão de existir daquele órgão, a fim de zelar pelos interesses do Erário estadual. 13. O STF já reconheceu a atribuição de poderes explícitos e implícitos ao Tribunal de Contas para legitimar a incumbência de índole cautelar que permite à mesma Corte adotar as medidas necessárias ao fiel cumprimento de suas funções institucionais e ao pleno exercício das competências estabelecidas nos artigos 33, § 2º, 70, 71, 72, § 1º, 74, § 2º, e 161, parágrafo único, todos da Constituição Federal de 1988. (MS 24.510/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 19/11/2003; Ministro Luiz Fux MS 30.924; MS 33.092, Rel.: Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, Processo eletrônico DJE-160, Publicado 17/8/2015; MS 25.481-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Data de julgamento 4/10/2011). 14. A medida adotada em desfavor da impetrante não viola o contraditório e a ampla defesa quando, excepcionalmente, previne a ocorrência de dano ao Erário. Ao contrário, apenas ocasiona seu diferimento na marcha processual. Tal ocorre uma vez que o processo 106.660-0/13 encontra-se ainda em fase preliminar, sendo certo que será viabilizado pleno exercício do contraditório e da ampla defesa a todos os envolvidos - o que, por óbvio, inclui a recorrente - na fase seguinte do processo (Precedentes: MS 26.547 e MS 26.547, Rel. Min. Celso de Mello). 15. Cumpre realçar que, com a decisão vergastada, o TCE não sustou contrato em caráter liminar, ante o que tampouco haveria falar em violação da competência do Legislativo para suspender contratos administrativos. Note-se, inicialmente, que em momento algum o acórdão atacado pela recorrente impõe a sustação do Contrato 101/10, mas somente determina ao Poder Público a retenção de créditos titularizados pela impetrante perante o Estado. 16. O STF, em caso similar, entendeu que os Tribunais de Contas têm atribuição para determinar a retenção de valores, cautelarmente, como no julgamento do MS 30.924, Rel. Min. Luiz Fux, data de julgamento 20/10/2011. PRINCÍPIO DA SIMETRIA 17. O art. 75 da CF/1988 determina explicitamente que o mesmo formato do TCU também deve ser aplicado, no que couber, aos Tribunais de Contas no âmbito estadual e no municipal. 18. No tocante ao TCE/RJ, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro assim estabelece quanto à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, in verbis: "Art. 122 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da Administração Direta e Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado responda ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária. Art. 123 - O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: VII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, dentre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário". 19. Logo, com respaldo no princípio da simetria entre as instituições, é patente a competência legal da Corte de Contas estadual para adotar a presente Medida Cautelar, precatando-se contra possível indisponibilidade de bens, com a finalidade de garantir o ressarcimento ao Erário dos danos em apuração em contratos firmados com o poder público. PREVALÊNCIA DA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO EM DETRIMENTO DO INTERESSE IMEDIATO DO PARTICULAR DE RECEBER SUPOSTOS CRÉDITOS 20. O aspecto que se sobreleva é que a índole acautelatória da ordem de retenção, aliada à também já enfatizada primazia do interesse público, aponta para a necessidade de se velar pela máxima aptidão da medida para garantir a preservação do Erário, razão pela qual deve ela abarcar numerário bastante para assegurar o atingimento desse desiderato. 21. Ilegal e irresponsável repassar verbas públicas a empreendimento em que há forte denúncia de desvio. Ora, consta do processo administrativo do TCE-RJ e do Pacto de Leniência a existência de irregularidades na execução do contrato das obras do complexo do Maracanã. 22. Recurso Ordinário não provido. (RMS n. 59.078/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/9/2019, DJe de 18/10/2019.)