Acórdão

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESSA CORTE. SÚMULA N. 7 DO STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa promovida pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor dos agravantes, em que requer o Parquet a condenação dos réus nas iras previstas nos artigos 12, 1, II e III da Lei n° 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). Na sentença o pedido foi julgado parcialmente procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi parcialmente reformada, apenas no que tange à dosimetria das sanções aplicadas, conforme determinado no voto de relatoria. II - Depreende-se do aresto impugnado, que embora tenha o Tribunal a quo reconhecido que no ano de 2000, o recorrido realizou doações de lotes públicos a particulares, sem a devida observância das formalidades legais, deixou erroneamente de configurar a conduta como ato ímprobo, pelo fato de já sido providenciada a regularização das doações, bem como pela "ausência de dolo específico" (fls. 1324/1354): [...] No caso, o dolo específico invocado pelo Ministério Público seria dirigido à obtenção de benefícios eleitorais. Se não houve nova candidatura do então prefeito municipal, afasta-se a alegada pretensão de obtenção de benefícios eleitorais. Em segunda consideração, posteriormente, no ano de 2005, o Município de Palmópolis celebrou convênio com o Estado de Minas Gerais, por meio do Instituto de Terras do Estado/MG, para promover a regularização da ocupação de bens imóveis no Município. Parte-se do princípio de que os beneficiários das doações irregulares são pessoas humildes e terão recebido as doações de boa-fé, para a devida regularização prevista na legislação. A regularização, ou não, e a retomada, ou não, de áreas indevidamente ocupadas, são objeto de ações administrativas ou judiciais, analisadas, caso a caso, pela administração municipal. [...] Conclui-se, portanto, pela ausência de dolo específico e, já providenciada a regularização das doações, resta não configurado o ato de improbidade. [...]." III - No entanto, especificamente no caso em apreço, nos termos do art. 10, III, da LIA, a conduta consistente em doar à pessoa física, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio pertencentes ao Poder Público, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie, caracteriza-se ato de improbidade administrativa. O elemento anímico da conduta exigido pela novel legislação está evidenciado na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito descrito no art. 10 da LIA. É dizer que o recorrido, Arivaldo Almeida Costa, enquanto prefeito de Palmópolis/MG, ciente da ilicitude de seus atos, realizou a doação irregular de lotes públicos pertencentes à municipalidade, em desrespeito às regras legais contidas na Lei nº 8.666/1993, vigente à época dos fatos. A transferência dominial de bens públicos, seja ela em forma de venda, doação ou cessão de direitos reais, está regulamentada no artigo 17 da Lei nº 8.666/1993, o qual prevê que a doação de coisa pública a particular deve, obrigatoriamente, verificar o interesse social, autorização legislativa, prévia avaliação e procedimento licitatório, posto que trata de ato excepcional da Administração Pública. Portanto, a operacionalização da vontade administrativa é vinculada e está, portanto, adstrita às exigências legais. A Constituição Federal também estabelece, em seu artigo 66 a vedação à doação, sem o preenchimento dos requisitos legais. IV - No caso dos autos, ficou evidente a presença do dolo específico e a má-fé do recorrente, diante da negligência com a res pública. Como bem pontuou em seu voto (vencido), o Relator Desemb. Fábio Torres de Sousa, na apelação cível interposta pelo ora recorrido: "[...] Conforme se verifica, os atos imputados ao recorrente foram abarcados pela nova Lei de Improbidade, cabendo analisar, no presente caso, tão somente, se ele, mediante vontade livre e consciente, realizou doação de bem imóvel público à pessoa física, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie, permitindo que o terceiro enriqueça ilicitamente. Consta da exordial que, o recorrente, Arivaldo de Almeida Costa, "às vésperas do pleito municipal realizado em 2000, em caráter manifestamente politiqueiro, sem atender a qualquer interesse público e sem a existência de qualquer critério objetivo para definir os beneficiários das doações, o requerido doou vários lotes públicos a eleitores do município de Palmópolis, uma vez que este era candidato à reeleição, tendo, posteriormente, desistido da disputa eleitoral". De fato, compulsando os autos, vislumbra-se que restou incontroverso que o réu realizou doações de lotes públicos a particulares. Ressalta-se, inclusive, que em suas razões recursais, ele reconhece a prática da sua conduta, mas, buscando legitimá-la, afirma que "agiu o ora Apelante, então prefeito municipal, não com finalidade promocional ou eleitoreira, mas sim em cumprimento de execução de convênio firmado com a Ruralminas (e depois os encargos foram assumidos pelo ITER), daí porque não há falar-se em dolo ou lesão ao erário público". Contudo, não merece prosperar as alegações do apelante, uma vez que, nos termos do "Edital de Legalização de Domínio", elaborado pela Rural-Minas, datado de 29 de dezembro de 1995, foi reconhecida tão somente a legitimidade para a ocupação das terras devolutas, no Município de Palmópolis, aos beneficiários indicados na Resolução nº 5167/95, não constando, entre eles, os munícipes que receberam a doação de lote pelo apelante (fls.372-doc. Único). Igualmente, ainda que tenha sido firmado Convênio entre o Estado de Minas Gerais, por meio do Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais, e o Município de Palmópolis, com objetivo de "conjugação de esforços para a execução de serviços de regularização de áreas urbanas, de expansão de áreas urbanas e rurais" (fls. 402/405-doc. único), tal fato, por si só, não se mostra suficiente para legitimar a conduta do recorrente, uma vez que foi celebrado somente em 2005, data posterior as doações discutidas nos presentes autos, as quais se deram no ano 2000. Ademais, não consta nos autos qualquer documento que demonstre que as diversas doações, realizadas pelo recorrente, dos bens imóveis, pertencentes à Administração Pública, se deram com o objetivo de atender o interesse público, devidamente justificado, mediante prévia avaliação e realização do processo licitatório, em observância ao disposto no art. 17, inciso I, da lei 8666/93, vigente à época. Com efeito, constata-se que a conduta do réu afrontou, efetivamente, o disposto na Lei de Improbidade Administrativa, a partir da doação livre e consciente a particulares, na condição de Prefeito Municipal, de lotes pertencentes ao poder público, implicando em evidente prejuízo ao patrimônio municipal e em enriquecimento ilícito de terceiros. Nesse aspecto, cabe ressaltar que a função exercida pelo apelante à época dos fatos, qual seja, a de Prefeito, demanda elevado grau de discernimento, incumbindo a ele, na condição de ocupante do cargo mais elevado na hierarquia do Poder Executivo Municipal, a direção da Administração Pública em fiel observância à legislação. As suas atribuições, por evidente, não se coadunam com a inobservância dos regramentos inerentes à doação de bem público, sem buscar qualquer orientação acerca da regularidade da medida, configurando, por óbvio, o dolo específico do ex-prefeito, dada a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 10, incisos I, III, XII e XIII e 11, caput, da LIA. Assim, por todo o exposto, verificando-se a existência do ato de improbidade administrativa, vez que presentes a má-fé e o dolo do réu, nos moldes a justificar a procedência do pedido, deve ser mantida a sentença que reconheceu a prática de ato de improbidade pelo ora recorrente.[...]" V - O juízo de primeiro grau também reconheceu a presença de má-fé do réu, quando o condenou pela prática de improbidade administrativa. Veja-se alguns excertos do referido ato decisório: [...] entendo que é inócua a questão pertinente à pertença do imóvel ao Estado ou ao Município de Palmópolis, haja vista que a LIA não exige que o prejuízo ao erário seja pertinente ao daquele ente a que o agente público esteja vinculado, e tampouco quanto àquele a cujas expensas tenha se dado o enriquecimento ilícito. Além disso, ainda que se considerasse a incerteza do prefeito quanto ao domínio do imóvel, de flagrante má-fé sua doação, porque se criam os administradores que o imóvel pertencia ao município, sabiam eles que faziam à míngua de autorização legislativa e fora das circunstâncias previstas no artigo 17, 1, b,f, h e ida Lei n° 8.666/93. [...] Diante do exposto, entendo por insofismável a prática de atos de improbidade administrativa por Arivaldo de Almeida Costa, Valdeci Pereira da Silva, Gilmar Barbosa dos Anjos e Esmeraldina Souza Ribeiro, face à flagrante má-fé. Quanto aos demais réus, no entanto, estimo que o acervo probatório coligido nos autos, conquanto extenso e detalhado, não traz plena segurança quanto ao elemento volitivo que lhes pertine, eis que voltada e suficiente a prova para a materialidade, mas não para a autoria." VI - De outra banda, ainda que tenha sido firmado Convênio entre o Estado de Minas Gerais, por meio do Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais, e o Município de Palmópolis, com objetivo de "conjugação de esforços para a execução de serviços de regularização de áreas urbanas, de expansão de áreas urbanas e rurais", não livra o recorrido da responsabilização pela prática do ato ímprobo, eis que este foi celebrado no ano de 2005, ou seja, data posterior as doações realizadas no ano de 2000. Importante destacar também, que é possível extrair o dano causado à municipalidade, considerando que os imóveis faziam parte do acervo patrimonial do ente federativo, o qual sofreu notória redução diante da transferência à terceiros, configurando verdadeiro prejuízo financeiro, mesmo que inicialmente não tenha sido quantificado. Neste ínterim, para a correta quantificação será necessária a avaliação de cada imóvel doado, mediante análise dos preços médios praticados no mercado local à época dos fatos, resultado este que consistirá no real dano experimentado em razão da doação ilegal perpetrada pelo recorrido, a ser liquidado em ulterior procedimento para cumprimento da sentença, a teor do permissivo legal contido no art. 18, caput e §§ 1º e 3º da LIA. Este é o entendimento desta Corte: AgInt no REsp n. 2.172.348/AL, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/5/2025, DJEN de 26/5/2025; AgInt no AREsp n. 1.219.314/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/12/2024, DJEN de 31/12/2024. VII - Deste modo, não há dúvidas que as balizas adotadas pelo Tribunal de origem para afastar a conduta ímproba atribuída ao recorrido estão dissociadas do contido nos autos. Impõe-se, ainda, ao réu, ora recorrido, a obrigação de ressarcimento integral do dano patrimonial causado ao erário, aqui reconhecido e quantificável futuramente em sede de cumprimento da sentença. Destarte, sobejando dos autos à satisfação os elementos - objetivo e subjetivo - necessários à configuração do ato de improbidade administrativa, o que autoriza, neste grau, a reversão do entendimento adotado no aresto impugnado, é de rigor a condenação do recorrido Arivaldo de Almeida Costa, incurso no art. 10, III da LIA, além do ressarcimento integral dos danos causados ao erário, às sanções dispostas no art. 12, II da lei de regência, cuja dosimetria caberá ao Tribunal de origem em razão do óbice imposto a esta Corte pela Súmula 7/STJ. VIII - Correta a decisão que deu provimento parcial ao recurso especial, a fim de reconhecer a prática da conduta descrita no art. 10, III, da LIA, bem como determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem visando à fixação das sanções previstas no art. 12, II, da LIA, nos termos da fundamentação supra. IX - Agravo interno improvido. (AgInt nos EDcl no REsp n. 2.213.806/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/3/2026, DJEN de 23/3/2026.)