Contexto do caso
A ADPF 854 nasceu em 2021 como a ação do chamado orçamento secreto, proposta pelo PSOL contra as emendas do relator (RP 9), e converteu-se, sob a relatoria do ministro Flávio Dino, no principal instrumento de supervisão judicial permanente do ciclo orçamentário federal. Foi nesse leito processual que desaguou, no fim de 2025, um problema inédito: o que fazer com as emendas individuais ao Orçamento de 2026 apresentadas por parlamentares que, logo depois, perderam o mandato.
Os então deputados Alexandre Ramagem e Eduardo Bolsonaro apresentaram suas emendas dentro do prazo fixado pela Comissão Mista de Orçamento (24 de outubro a 14 de novembro de 2025), embora já residissem nos Estados Unidos e não exercessem regularmente o mandato. Atendendo a pedido do PSOL, que apontava cerca de R$ 80 milhões em indicações irregulares, o relator bloqueou em dezembro de 2025 a execução dessas emendas, medida referendada pelo Plenário em fevereiro de 2026. Em 18 de dezembro de 2025, a Câmara dos Deputados declarou a perda dos mandatos: Eduardo Bolsonaro por excesso de faltas, Ramagem em decorrência da condenação na trama golpista. Assumiram os suplentes Dr. Flávio (RJ) e Missionário José Olímpio (SP), e a própria Câmara requereu ao STF, em 30 de janeiro de 2026, o desbloqueio das emendas com transferência da titularidade aos novos mandatários.
Havia ainda um terceiro caso, estruturalmente diverso: a ex-deputada Carla Zambelli, presa na Itália e condenada pelo STF no episódio da invasão dos sistemas do CNJ, não apresentou emenda alguma no período próprio. Seu suplente pleiteava a reabertura do prazo para formular indicações novas.
O que o tribunal decidiu
Em decisão monocrática de 3 de fevereiro de 2026, referendada por unanimidade em sessão virtual do Plenário encerrada em 27 de fevereiro (ADPF 854 Ref-quinto), o STF deferiu parcialmente o pedido da Câmara. Os suplentes Dr. Flávio e Missionário José Olímpio foram autorizados a exercer as prerrogativas de autor sobre as emendas apresentadas por Ramagem e Eduardo Bolsonaro: podem indicar beneficiários e remanejar as programações, sem qualquer vinculação às escolhas dos antecessores, observados os prazos do Ofício Circular nº 3/2026/GAB/SEPAR/SRI/PR.
Quanto ao suplente de Carla Zambelli, o pedido foi indeferido por preclusão no processo orçamentário: como a ex-parlamentar nada apresentou no prazo da Comissão Mista de Orçamento, inexistia ato a ser transferido, e a reabertura de prazo violaria o princípio do planejamento orçamentário. A tese firmada condiciona, portanto, a sucessão na gestão das emendas à existência de proposta tempestiva do parlamentar cassado.
Fundamentos
O pilar normativo da decisão é a aplicação analógica do art. 81, parágrafo único, II, da LDO/2026, que disciplina hipótese vizinha, a da alteração do titular do mandato com emendas não empenhadas e sob impedimento de ordem técnica:
“Em caso de alteração do titular do mandato parlamentar decorrente de decisão judicial ou legislativa que importe em perda de mandato e convocação de novo parlamentar, as dotações oriundas de emendas individuais do parlamentar substituído observarão as seguintes regras: (...) II - quando não empenhadas, e com impedimento de ordem técnica, nos termos do § 13 do art. 166 da Constituição, serão vinculadas ao novo titular, que exercerá as prerrogativas de autor quanto aos remanejamentos e indicações.”
A analogia foi justificada pela proporcionalidade: negar a revinculação imporia prejuízo desproporcional aos novos mandatários, que assumiram sem culpa pela demora na formalização das cassações, e sobretudo às populações representadas, privadas de recursos do Orçamento Geral da União. Na decisão referendada, o relator foi explícito quanto à lógica da substituição:
“É possível o desbloqueio solicitado com a atribuição das emendas aos então suplentes – que em verdade já deveriam ter sido os autores das indicações, não fosse a referida procrastinação.”
O contraponto veio do princípio do planejamento orçamentário, que a ementa do referendo descreve como estruturante do ciclo fiscal, assegurando previsibilidade, racionalidade alocativa e equilíbrio. É ele que impede a reabertura de prazo para suplente de parlamentar que nada propôs no período fixado pela Comissão Mista de Orçamento, como no caso Zambelli, em que, nas palavras do relator, a então parlamentar não formulou qualquer proposta, inexistindo ato a ser substituído.
Análise crítica
O julgado deve ser lido como mais um capítulo da transformação da ADPF 854 em um autêntico processo estrutural de direito financeiro. O que começou como controle de constitucionalidade de uma prática (o RP 9) evoluiu para uma jurisdição de acompanhamento contínuo, na qual o STF passou a arbitrar microquestões de execução orçamentária, como a titularidade da gestão de emendas de deputados cassados. Essa mutação tem custo institucional evidente: a Corte se aproxima do papel de instância ordinária de administração do orçamento. Mas o caso concreto atenua a objeção, porque o pedido partiu da própria Câmara dos Deputados, e o desbloqueio apenas desfez constrição que o próprio Tribunal havia imposto para dar efetividade ao acórdão de 2022. Dino, aliás, rechaçou expressamente a pecha de ativismo judicial, que qualificou como expressão desgastada pelo mau uso.
A ratio decidendi é a natureza institucional, e não pessoal, da prerrogativa de emendamento: a emenda individual é projeção da representação política exercida pela cadeira parlamentar, de modo que a titularidade da gestão acompanha o mandato, não o indivíduo que o perdeu.
Essa premissa dialoga com a linha jurisprudencial inaugurada nos casos de fidelidade partidária, em que o STF já afirmara que o mandato serve à representação e não constitui patrimônio pessoal do eleito. Transposta ao direito financeiro, ela produz uma consequência elegante: o ato de emendamento validamente praticado no ciclo (a apresentação tempestiva) permanece hígido e apenas muda de gestor; já a omissão do antecessor não gera direito algum ao sucessor, porque não há ato a suceder. Daí a importação da categoria da preclusão, própria da teoria do processo, para o processo orçamentário: o prazo da Comissão Mista de Orçamento opera como marco preclusivo temporal, e sua reabertura casuística romperia a isonomia com os demais parlamentares e a racionalidade alocativa do ciclo.
Tecnicamente, a analogia com o art. 81 da LDO/2026 merece nota. O dispositivo pressupõe impedimento de ordem técnica, nos termos do art. 166, § 13, da Constituição; aqui, o impedimento era de origem judicial, o bloqueio decretado na própria ADPF 854. O Tribunal tratou o bloqueio como funcionalmente equivalente ao impedimento técnico, o que é defensável, mas revela lacuna normativa real: nem a Constituição nem as LDOs disciplinam de modo completo o destino das emendas em hipóteses de cassação, renúncia ou morte do autor nas diferentes fases do ciclo. Seria desejável que o Congresso positivasse regra geral, evitando que cada sucessão de mandato vire incidente na jurisdição constitucional. Registre-se, por fim, a coerência interna do binômio construído pela Corte em fevereiro de 2026: no referendo de 9 de fevereiro, vedou que parlamentares foragidos ou radicados no exterior influenciassem a alocação de recursos; no de 27 de fevereiro, garantiu que essa vedação não se convertesse em pena patrimonial contra as bases territoriais representadas. Moralidade administrativa e continuidade da representação foram compatibilizadas sem sacrifício do planejamento.
Impacto prático
- Suplentes que assumem mandato por cassação, renúncia ou perda judicial do antecessor passam a ter parâmetro claro: herdam as prerrogativas de autor (indicação de beneficiários e remanejamento) apenas sobre emendas apresentadas tempestivamente; não há direito a novo prazo se o antecessor nada propôs.
- Municípios, entidades e gestores beneficiários de emendas de parlamentares cassados devem verificar a titularidade atual da programação e os prazos administrativos de indicação (no caso, o Ofício Circular nº 3/2026/GAB/SEPAR/SRI/PR) antes de celebrar convênios e instrumentos congêneres, pois o novo titular pode remanejar livremente as dotações.
- Advocacia pública e assessorias parlamentares devem tratar o bloqueio judicial de emendas como suspensão da execução, não extinção da dotação: a programação sobrevive e pode ser revinculada ao novo titular do mandato.
- O impedimento de ordem técnica do art. 166, § 13, da CF consolida-se como categoria operacional flexível, apta a abranger constrições judiciais sobre a execução de emendas.
- Para concursos públicos: o julgado é altamente cobrável em Direito Financeiro e Constitucional; memorizar a tese, a aplicação analógica do art. 81, parágrafo único, II, da LDO/2026, o conceito de preclusão no processo orçamentário e o papel do princípio do planejamento como limite à reabertura de prazos do ciclo fiscal.
Conexões jurisprudenciais
O precedente se insere na cadeia decisória da ADPF 854 e das ações conexas sobre emendas parlamentares. Na origem, a cautelar da ministra Rosa Weber na ADPF 854 (17/12/2021) suspendeu a execução das emendas do relator, e o julgamento de mérito conjunto das ADPFs sobre o orçamento secreto, entre elas a ADPF 850 (rel. Min. Rosa Weber, 19/12/2022, Informativo STF 1080), declarou a inconstitucionalidade do esquema RP 9 por violação à transparência, à impessoalidade e ao planejamento orçamentário.
Sob a relatoria de Flávio Dino, seguiram-se as decisões de transparência e rastreabilidade de 04/12/2024 (Informativo STF 1146, sobre as chamadas emendas Pix) e as deliberações de 2025 sobre planos de trabalho, além da cautelar referendada na ADI 7697 (rel. Min. Flávio Dino, 19/08/2024), que condicionou a execução de emendas impositivas a critérios de transparência. O antecedente imediato é o referendo de 09/02/2026 na própria ADPF 854, que vedou o recebimento e a execução de novas emendas dos então deputados Eduardo Bolsonaro e Alexandre Ramagem, por afronta à legalidade e à moralidade administrativa diante do afastamento permanente do território nacional. O presente julgado (ADPF 854 Ref-quinto, acórdão publicado no DJe de 06/03/2026) completa o desenho: o vício pessoal do autor não contamina a programação orçamentária tempestiva, que se transfere ao sucessor legítimo do mandato. Não há súmula ou tema de repercussão geral específico sobre a matéria, o que reforça o valor deste precedente como referência direta.