Acórdão

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ARTS. 2°, XVIII, E 25 DA LEI 9.985/2000. ZONA DE AMORTECIMENTO. PARQUE NACIONAL DE JERICOACOARA. INSTITUTO CHICO MENDES - ICMBIO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal com a finalidade de condenar o recorrido à obrigação de fazer consistente na demolição de imóvel construído na Vila de Jericoacoara, na Zona de Amortecimento do Parque Nacional, sem o devido licenciamento ambiental e em desacordo com a IN 04/2001 do Ibama, e à reparação do dano provocado pelo impacto da obra irregular. 2. O juízo de 1° grau declarou a ilegitimidade ativa do MPF e determinou o envio dos autos à Justiça Estadual para que o MPE possa avaliar a oportunidade de ratificação da petição inicial, sob o argumento de que "o pedido formulado em absolutamente nada se refere a questões de interesse federal. Isso porque o alegado dano ambiental não afetou propriedade da União, suas autarquias ou fundações". Tal entendimento foi confirmado pelo Tribunal a quo. PRECEDENTE DO STJ EM HIPÓTESE IDÊNTICA À DOS AUTOS 3. O STJ já teve a oportunidade de reconhecer, em demanda idêntica à presente, que o MPF possui legitimidade ativa ad causam para a propositura de Ação Civil Pública destinada à tutela ambiental da Zona de Amortecimento do Parque Nacional de Jericoacoara, porquanto evidente o interesse federal (AgRg no REsp 1.373.302/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 19.6.2013). CONCEITO, FINALIDADE E IMPORTÂNCIA DA ZONA DE AMORTECIMENTO 4. Segundo definição legal, Zona de Amortecimento é "o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade" (art. 2°, XVIII, da Lei 9.985/2000). 5. Ou seja, embora não faça parte, sob o prisma do domínio, da Unidade de Conservação em si - tanto que a gestão do uso e das atividades socioeconômicas privadas ocorre por meio de limitações administrativas específicas, sem necessidade de desapropriação e direito à indenização -, a Zona de Amortecimento se apresenta, na ótica jurídica, como espaço de transição ou tampão - verdadeira pele ecológica ou ecótono administrativamente induzido -, destinado a garantir a higidez da área protegida e reduzir a vulnerabilidade da biodiversidade do interior do fragmento delimitado a vetores externos, naturais ou antropogênicos. São perturbações multifacetárias, ora abióticas (umidade, luminosidade, temperatura, vento, fogo), ora bióticas (composição, estrutura, abundância e distribuição espacial de espécies da flora e fauna, influenciadas por alteração dos padrões físicos, químicos e biológicos do sistema). EFEITOS DE BORDA 6. As perturbações externas à integridade de Unidades de Conservação consubstanciam consequências deletérias típicas do chamado "efeito de borda", fenômeno que acomete sobretudo áreas protegidas de menor extensão e perímetro mais irregular, bem como as localizadas nas cercanias de adensamento populacional, de atividades econômicas, com destaque para o turismo e a agropecuária intensiva onde ocorra largo emprego de agrotóxicos. A instituição de Zona de Amortecimento exprime resposta minimizadora da Biologia da Conservação e do ordenamento jurídico a tais distúrbios. INTERESSE NITIDAMENTE FEDERAL 7. Verifica-se interesse nitidamente federal. A finalidade principal da Zona de Amortecimento é minimizar impactos negativos e efeitos de borda na própria Unidade de Conservação. Portanto, à União, proprietária e guardiã maior da integridade de Parque Nacional, também importa e incumbe zelar para que se respeite a função defensiva do tampão. Ela pode, evidentemente, delegar aos Estados e Municípios suas atribuições de licenciamento e fiscalização, mas sem que tal implique alterar a legitimação ativa do Ministério Público Federal e a própria competência da Justiça Federal, pois despropositado admitir possa a Administração Pública manipular e selecionar, a seu bel prazer, a jurisdição que melhor lhe convém. 8. Acrescente-se que, nos termos da Lei 11.486/2007, que alterou os limites originais do Parque Nacional de Jericoacoara, cabe ao órgão federal (agora o Instituto Chico Mendes - ICMBio) administrar a Unidade de Conservação, "adotando as medidas necessárias a sua efetiva implantação e proteção" (art. 4º, grifo acrescentado). Por outro lado, o legislador prescreveu que, excepcionadas duas modalidades peculiares, todas as Unidades de Conservação "devem possuir uma zona de amortecimento", acrescentando que o "órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento" (art. 25 da Lei 9.985/00). Cuida-se de tripla obrigação: de instituir a Zona de Amortecimento, de regular e de fiscalizar sua ocupação e uso. 9. A se aceitar, conforme dicção explícita da lei, que, em regra, inexiste Unidade de Conservação (aí incluídos os Parques Nacionais) verdadeiramente protegida sem a correlata e imprescindível Zona de Amortecimento, há de se concluir que, no dominus daquela, para fins de garanti-la de modo eficaz, converge interesse direto na integridade desta (daí o triplo dever estatal de instituição, regulação e fiscalização). COMPETÊNCIA FEDERAL 10. As normas de competência absoluta são cogentes, indisponíveis e inderrogáveis. Logo, irrelevante a existência de Termo de Ajustamento de Conduta do órgão federal com autoridade estadual ou municipal, ou que tenha aquele manifestado expresso desinteresse no processo. Traduziria absurdo admitir que cláusulas contratuais e, pior, incúria por excesso de trabalho ou debilidade vocacional, ou mesmo omissão ímproba de agente público, sirvam para afastar legitimidade ad causam e competência federal que encontram na Constituição e nas leis, quando não na lógica e no bom senso, sua razão de ser. PROPRIEDADE DO BEM AMBIENTAL PROTEGIDO É APENAS UM DOS CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA FEDERAL 11. Incontroverso que o ilícito ambiental se deu em imóvel particular, fora do Parque Nacional, embora no interior da Zona de Amortecimento, o que levou o julgador a concluir que, "não sendo o alegado dano localizado em bem da União", incompetente a Justiça Federal. Conforme entendimento do STJ, mister não confundir, para fins de competência, bem danificado com bem afetado: "Em matéria de Ação Civil Pública ambiental, a dominialidade da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta (mar, terreno de marinha ou Unidade de Conservação de propriedade da União, p. ex.) é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do Parquet federal. Não é porque a degradação ambiental se deu em imóvel privado ou afeta res communis omnium que se afasta, ipso facto, o interesse do MPF" (REsp 1.057.878/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 21.8.2009). 12. Recurso Especial provido. (REsp n. 1.406.139/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 5/8/2014, DJe de 7/11/2016.)