Acórdão

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM ENTIDADE DE ATENDIMENTO. TUTELA LIMINAR ESPECÍFICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER, COM MULTA COMINATÓRIA. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA APRESENTAÇÃO DE PROJETO DE CORREÇÃO DAS IRREGULARIDADES, ESPECIFICANDO AS AÇÕES NECESSÁRIAS E O CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO. LEGALIDADE. ART. 193, § 3º, DO ECA, C/C ARTS. 152 DO MESMO DIPLOMA LEGAL. EXPRESSA PREVISÃO DE INCIDÊNCIA SUBSIDIÁRIA DAS NORMAS GERAIS PREVISTAS NA LEGISLAÇÃO PROCESSUAL PERTINENTE. PODER GERAL DE CAUTELA E DE TUTELA ANTECIPATÓRIA COMO PRERROGATIVA ÍNSITA AO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE DECISÓRIA. CONSECTÁRIO LÓGICO DA TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS. RECONHECIMENTO PELO STF DA APLICABILIDADE AO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. A CONCESSÃO DOS FINS IMPORTA A CONCESSÃO DOS MEIOS. ART. 153 DO ECA. PREVISÃO EXPLÍCITA DE AUTORIZAÇÃO LEGAL PARA A AUTORIDADE JUDICIÁRIA ORDENAR TODAS AS PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS À EFETIVA, PREFERENCIAL E INTEGRAL DOS DIREITOS TUTELADOS PELA NORMA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. A controvérsia devolvida no presente Recurso Especial versa sobre decisão do Juiz da Vara Cível da Infância e da Juventude da Comarca de Belo Horizonte que, em Representação para Apuração de Irregularidades em Centro de Reeducação Social formulada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, concedeu liminar para determinar que o Estado de Minas Gerais apresentasse, em 30 (trinta) dias, projeto de correção das irregularidades no Centro de Internação Provisória São Benedito, especificando as ações necessárias e apresentando cronograma de execução, sob pena de multa diária no caso de descumprimento. 2. O Tribunal recorrido cassou a liminar deferida por entender que a apuração de irregularidades de entidades de atendimento, como procedimento de natureza administrativa, deve observar o rito próprio, sendo que o art. 191, parágrafo único, do ECA apenas permite o afastamento provisório do dirigente da entidade, antes de instaurado o contraditório, quando identificado motivo grave, inexistindo qualquer previsão legal de deferimento liminar de medidas relacionadas à remoção das irregularidades nesta fase do procedimento ou apresentação de projetos e cronogramas para tal fim. 3. Sustentou a Corte local que a abertura de prazo para saneamento espontâneo das referidas irregularidades deve ocorrer após a instrução do feito, observadas as garantias do contraditório e da ampla defesa, tendo as medidas administrativas do art. 191 do ECA natureza administrativa, no exercício de atividade atípica do Poder Judiciário, de modo que devem ficam limitadas às hipóteses autorizadas na lei. Considerou que as providências cominatórias de obrigação de fazer e a imposição de multa somente podem ser impostas em processo jurisdicional com contraditório e ampla defesa, não sendo admitidas "em processo judicial/administrativo, atividade atípica atribuída ao Poder Judiciário" (fls. 197-210, e-STJ). 4. É contra essa decisão que se dirige a irresignação recursal, sob o fundamento de violação ao art. 193, § 3º, do ECA por plenamente possível fixar prazo para remoção das irregularidades no âmbito do procedimento previsto no art. 193 do Estatuto, sem prejuízo do poder geral de cautela estatuído no art. 153 em atenção ao princípio da proteção integral de crianças e adolescentes previsto no art. 227 da Carta Magna. 5. Assiste razão ao recorrente. 6. O Tribunal de origem não discute a relevância e a urgência do saneamento das irregularidades apontadas nos autos da representação administrativa proposta pelo MP, que inclusive foram objeto de prova antecipada e apuradas em inspeção judicial, mas tão só a ausência de previsão legal para a autoridade judiciária impor desde logo comportamento tendente à correção das falhas, antes da instrução do feito e do contraditório e da ampla defesa. 7. Os problemas identificados no Centro de Internação Provisória São Benedito estão descritos no Recurso Especial (fl. 224, e-STJ): "As irregularidades são inúmeras: entupimento do esgoto aberto que circula toda a unidade especialmente na parte dos fundos dos núcleos de alojamentos causando mal cheiro, acúmulo de lixo e infestação de ratos; caixas de esgotos sem grades para a prevenção de ratos e outros; necessidade de reparos nas paredes e pintura geral nos núcleos (alojamentos, banheiros, corredores e paredes externas) e parte administrativa; necessidade de reparos na parte hidráulica devidos aos vazamentos constantes e em lugares diversos; reparos na parte elétrica dos núcleos de modo a propiciar banho quente para todos os internos; necessidade de reparo geral no núcleo onde se situam as salas dos agentes, coordenadores de segurança, salas de aula, biblioteca e alojamentos especiais para internos ameaçados; necessidade de nivelamento do piso do pátio que costuma ficar totalmente alagado em períodos chuvosos; superlotação crônica. Além dessas irregularidades na estrutura física no centro de internação, existem deficiências relacionadas ao atendimento médico e odontológico dos internos, tais como a falta de profissional de saúde no período noturno, além de outros referentes à segurança da unidade." 8. Extrai-se da transcrição acima que as irregularidades são graves e constituem infração não recusada pelo recorrido à saúde e à dignidade de crianças e adolescentes sob a custódia de entidade governamental, assegurada a proteção integral e prioritária por parte do Estado, nos termos dos art. 1º, 3º e 4º do ECA. 9. Nenhum dispositivo legal inserido no microssistema de proteção e garantia dos direitos fundamentais das crianças e adolescentes pode ser interpretado com abstração dos princípios e finalidades para o qual foi criado. 10. É nesse contexto que deve ser compreendido o poder do magistrado, de que trata o art. 193, § 3º, do ECA, para fixar prazo para a remoção das irregularidades verificadas, antes de aplicar qualquer das medidas previstas no art. 97. 11. A falta de previsão explícita de medidas acautelatórias ou antecipadas no procedimento de apuração de irregularidades em entidade de atendimento (arts. 191 a 193 do ECA) não exclui a regra geral estabelecida no art. 152 do Estatuto, no sentido de que "aos procedimentos regulados nesta Lei aplicam-se subsidiariamente as normas gerais previstas na legislação processual pertinente." 12. Se à luz do art. 461 do CPC/1973, vigente à época da decisão, pode o magistrado conceder tutela liminar específica para cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, inclusive com imposição de multa diária, a mesma providência pode ser adotada pelo Juiz da Infância e da Juventude na apuração administrativa de irregularidades em entidade governamental. Desfruta o Juiz da Infância e da Juventude, no exercício de qualquer das funções previstas no ECA, dos mesmos poderes conferidos à atividade jurisdicional, diante de expressa remissão à incidência subsidiária da normatividade procedimental aplicável ao processo judicial correspondente. 13. Mister registrar, além da previsão explícita no art. 152 do ECA, que o poder geral de cautela e de tutela antecipada é ínsito ao próprio exercício da atividade decisória, seja ela judicial ou administrativa. Trata-se de prerrogativa que integra a esfera dos poderes implícitos da autoridade pública, inerente à competência para adotar todas as medidas adequadas ao pleno funcionamento e alcance das finalidades que lhe estão legalmente confiadas. 14. A possibilidade de determinação de tutelas provisórias inaudita altera parte constitui consectário lógico da doutrina dos poderes implícitos amplamente reconhecida pelo STF para os mais diversos tipos de procedimento administrativo. Trata-se de aplicação do princípio de que "a concessão dos fins importa a concessão dos meios" (STF, ADI 2.797/DF Distrito Federal). Por todos: STF, MS 33.092, Rel. Min. Gilmar Mendes, j.m 24.3.2015, Segunda Turma, DJE de 17-8-2015; STF, MS 32.494 MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, j. 11-11-2013, DJE de 13-11-2013; MS 24.510, Rel. Min. Ellen Gracie, voto do Min. Celso de Mello, j. 19-11-2003, P, DJ de 19-3-2004. 15. Não bastassem o art. 152 do ECA e a Teoria dos Poderes Implícitos (inherent powers) consagrada no STF para afastar a restrição imposta pelo Tribunal de origem, o art. 153 do Estatuto da Criança e do Adolescente é ainda mais abrangente na previsão legal explícita de competência da autoridade judiciária para ordenar, de ofício, as "providências necessárias", se a medida judicial a ser adotada não corresponder a procedimento previsto nesta ou em outra lei. 16. Esse amplo poder conferido ao prudente escrutínio do magistrado para adotar todas as medidas vocacionadas à efetiva, preferencial e integral proteção dos direitos juridicamente tutelados pelo ECA, observada a razoabilidade e proporcionalidade, corrobora a legitimidade adjetiva da decisão proferida pelo Juiz da Vara Cível da Infância e da Juventude da Comarca de Belo Horizonte e cassada no acórdão impugnado pelo recurso do Parquet Estadual. 17. O devido processo legal regido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente contempla autorização para o ato praticado pelo juízo de piso. A jurisprudência do STJ não discrepa: "4. A doutrina é pacífica no sentido de que o juízo da infância pode agir de ofício para demandar providência em prol dos direitos de crianças e de adolescentes, que bem se amoldam ao caso concreto; Leciona Tarcísio José Martins Costa: 'O poder geral de cautela do Juiz de Menores, atual Juiz da Infância e da Juventude, reconhecido universalmente, sempre foi exercido independentemente de provocação, já que consiste nas medidas protecionais e preventivas que deve tomar, tendo em vista o bem-estar do próprio menor - criança e adolescente - que deve ser resguardado e protegido por determinações judiciais, mesmo que as providências acauteladoras não estejam contempladas na própria lei' (Estatuto da Criança e do Adolescente Comentado. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 315-316). 5. O controle jurisdicional de tais medidas deve ocorrer pelo prisma da juridicidade, ou seja, pela avaliação; por um lado, da necessidade de concretizar direitos dos menores, previstos na Constituição Federal e na legislação; por outro, da proporcionalidade e razoabilidade da medida." (RMS 36.949/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 13/3/2012, DJe 19/3/2012). 18. Na mesma linha: "O poder geral de cautela há que ser entendido com uma amplitude compatível com a sua finalidade primeira, que é a de assegurar a perfeita eficácia da função jurisdicional. Insere-se, aí, sem dúvida, a garantia da efetividade da decisão a ser proferida. A adoção de medidas cautelares (inclusive as liminares inaudita altera pars) é crucial p ara o próprio exercício da função jurisdicional, não devendo encontrar óbices, salvo no ordenamento jurídico." (REsp 662.033/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 28/9/2004, DJ 8/11/2004, p. 191; REsp 442.693/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 17/9/2002, DJ 21/10/2002, p. 311) 19. Por fim, restringe-se este julgamento a apreciar os fundamentos adotados no acórdão hostilizado. Escapam ao conhecimento do STJ, na via estreita do apelo extremo, aspectos de índole orçamentária ou operacional não enfrentados pela decisão a quo. 20. Recurso Especial provido. (REsp n. 1.653.359/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/10/2017, DJe de 1/2/2018.)