Jamanxim cede trilhos à Ferrogrão: STF valida desafetação nascida de medida provisória e recalibra a vedação ao retrocesso ambiental

Contexto do caso

O Parque Nacional do Jamanxim, criado por decreto presidencial de 13 de fevereiro de 2006 nos municípios de Itaituba e Trairão (PA), tornou-se peça central do tabuleiro logístico do Arco Norte quando a União projetou a EF-170, a Ferrogrão: ferrovia de cerca de 930 quilômetros entre Sinop (MT) e o distrito portuário de Miritituba, em Itaituba, destinada a transferir para os trilhos parte do escoamento de grãos hoje concentrado na BR-163. Para acomodar leitos e faixas de domínio da ferrovia e da rodovia, a Medida Provisória nº 758/2016 redesenhou os limites da unidade: excluía 862 hectares e, em compensação, incorporava ao parque área substancial oriunda da APA do Tapajós, estimada nos votos em cerca de 51 mil hectares.

A tramitação congressual desfigurou a proposta. Emendas que convertiam cerca de 100 mil hectares do parque em área de proteção ambiental, categoria de uso muito mais permissivo, foram vetadas pelo presidente Michel Temer em junho de 2017; a compensação do texto original, porém, também caiu no percurso. A Lei nº 13.452/2017 resultou enxuta: manteve apenas a desafetação dos 862 hectares, a cláusula de reversão automática das frações não utilizadas (art. 2º, § 2º) e a ressalva de que nada dispensa o licenciamento perante o Sisnama (art. 3º). Contra ela o PSOL ajuizou a ADI 6.553 em 2020, alegando vício formal (redução de espaço territorial protegido veiculada originariamente por medida provisória, em afronta ao art. 225, § 1º, III, da CF/1988), retrocesso socioambiental e ofensa a direitos dos povos indígenas da bacia do Tapajós. Em 2021, o relator suspendeu liminarmente a eficácia da lei; em 2023, autorizou a retomada de estudos técnicos; a tentativa de conciliação no Centro de Soluções Alternativas de Litígios do STF fracassou; o julgamento começou em outubro de 2025, com votos do relator e do então ministro Luís Roberto Barroso, foi interrompido por pedido de vista do ministro Flávio Dino e concluído em 21 de maio de 2026.

O que o tribunal decidiu

Por nove votos a um, o Plenário converteu o referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito e julgou improcedente a ação direta, declarando a constitucionalidade da Lei nº 13.452/2017. Ficou integralmente vencido o ministro Edson Fachin, presidente da Corte; o ministro Flávio Dino ficou parcialmente vencido quanto às condicionantes que propunha; a ministra Cármen Lúcia não participou do julgamento. A tese sintetizada no Informativo 1218 afirma ser constitucional, por harmonia com o art. 225, § 1º, III, da CF/1988 e com o princípio do desenvolvimento sustentável, a desafetação de áreas do parque para a implantação da Ferrogrão, condicionada ao licenciamento e ao atendimento das demais obrigações legais.

A validação veio acompanhada de salvaguardas: as frações desafetadas que não forem efetivamente utilizadas retornam automaticamente ao parque; faculta-se ao Poder Executivo restabelecer, por decreto, a compensação territorial prevista no texto original da medida provisória; e a decisão não presume a viabilidade do empreendimento, que permanece dependente de licenciamento no Sisnama, de avaliação de impactos cumulativos e de consulta prévia às comunidades indígenas afetadas.

Fundamentos

O obstáculo central era a ADI 4.717, na qual o STF declarou inconstitucional a MP nº 558/2012 (convertida na Lei nº 12.678/2012) e assentou que medida provisória não é veículo idôneo para suprimir ou reduzir unidade de conservação. O voto condutor construiu a distinção em dois tempos: primeiro, negou a premissa do retrocesso; depois, atribuiu à deliberação parlamentar eficácia sanatória.

“Verificou-se que a medida provisória originária não veiculou um retrocesso socioambiental, uma vez que promovia uma ampliação substancial da área protegida como forma de compensação, embora tenha sido retirada durante a tramitação do projeto de lei de conversão. Prevaleceu o entendimento de que a redução foi validada por uma lei formal votada pelo Congresso Nacional, o que afasta o vício de forma.”

No plano material, operou-se com uma métrica de insignificância territorial: os 862 hectares corresponderiam, segundo o relator, a 0,054% da área original do parque, sendo que cerca de 60% dessa faixa já estaria sem vegetação, por contiguidade com a BR-163. Somaram-se o argumento climático comparativo (o modal ferroviário emitiria menos gases que o rodoviário que pretende substituir) e a constatação de que o traçado não intercepta terras indígenas, estando a mais próxima a cerca de 4 quilômetros. O relator delimitou expressamente o objeto do julgamento.

“Não está em julgamento a implementação da ferrovia, mas sim a desafetação (da área protegida) para que sejam realizados os estudos.”

A divergência recolocou a reserva de lei do art. 225, § 1º, III, como garantia institucional de deliberação prévia, e não como formalidade sanável. Para Fachin, admitir a convalidação pela lei de conversão esvazia a proibição construída na ADI 4.717, pois toda medida provisória aspira a converter-se em lei.

“Isso nem de longe afasta os argumentos sobre a importância da ferrovia. A questão fundamental apenas é a observância dos ditames de proteção ambiental.”

Em posição intermediária, Dino aderiu à validade, mas propunha condicionantes: recomposição obrigatória da área por decreto, vedação de novas reduções do parque, proteção reforçada das terras indígenas ao longo do traçado e licenciamento apenas após a definição exata do percurso ferroviário. A maioria preferiu registrar essas preocupações como faculdades e reforços argumentativos, sem convertê-las em comandos do dispositivo.

Análise crítica

Apresentado como distinguishing, o julgado produz, na prática, uma mitigação do precedente de 2018. Na ADI 4.717, a MP nº 558/2012 também havia sido convertida em lei, e nem por isso escapou da declaração de inconstitucionalidade (ainda que sem pronúncia de nulidade, em razão das situações consolidadas pelos reservatórios já implantados). Se a conversão legislativa não salvou a norma em 2018 e salvou em 2026, o critério operativo real deixou de ser a forma do ato e passou a ser o resultado ambiental líquido do arranjo normativo: havendo desenho compensatório na origem e impacto marginal, o vício formal torna-se sanável; havendo perda seca de proteção, não. É uma reconfiguração relevante, porque converte uma regra procedimental nítida (medida provisória não reduz unidade de conservação) em juízo de ponderação material, com os ganhos de flexibilidade e as perdas de previsibilidade próprios dessa migração.

Há, porém, um paradoxo que a maioria não resolveu por inteiro. A ausência de retrocesso foi aferida no texto da medida provisória originária, que continha a compensação de dezenas de milhares de hectares; essa compensação, contudo, foi extirpada justamente pelo Congresso cuja deliberação serviu para sanar o vício. O remédio adotado, facultar ao Executivo restabelecer a compensação por decreto (solução juridicamente viável, pois a ampliação de unidade de conservação prescinde de lei, como assentado na ADI 3.646), é frágil na exata medida em que é faculdade, e não dever. O voto de Dino tinha o mérito de transformar a promessa compensatória em condição de validade; prevaleceu a deferência ao Executivo.

O acórdão também consolida uma jurisprudência ambiental de dois trilhos que o Plenário vinha pavimentando em 2026. Meses antes, nas ADIs 7.764, 7.767 e 7.769, a Corte fulminou normas acreanas que desafetavam florestas públicas em favor de particulares, invocando a proibição do retrocesso ecológico. A comparação revela o critério implícito: desafetação com finalidade privada e sem contrapartida é retrocesso; desafetação pontual, com finalidade pública qualificada, cláusula de reversão e balanço climático defensável, é desenvolvimento sustentável. O risco dessa dogmática de escala é conhecido: percentuais individualmente insignificantes se acumulam, e a fragmentação de habitats não obedece à aritmética das frações. A vedação de novas desafetações no Jamanxim, aventada nos debates, mitigaria o problema, mas não emerge com clareza como comando vinculante.

Por fim, o deslocamento da consulta prévia (Convenção nº 169 da OIT) para a fase de licenciamento preserva formalmente o direito, mas o posterga. Órgãos de controle já apontavam a ausência de consulta livre, prévia e informada aos povos Kayapó e Munduruku na fase de planejamento da concessão, e o TCU chegou a recomendar a suspensão da análise do projeto. A constitucionalidade da moldura legal não imuniza a Ferrogrão contra esse contencioso, que tende a se tornar o verdadeiro gargalo do empreendimento.

Impacto prático

A decisão destrava, no plano normativo, o principal projeto ferroviário do Arco Norte e redefine o roteiro dos litígios sobre desafetação de espaços territoriais protegidos.

• Contencioso ambiental: o eixo argumentativo migra do vício formal para a prova do retrocesso material líquido; balanços de área protegida, compensações e impactos cumulativos passam a decidir a sorte das desafetações.
• Estruturação de projetos: reduções de unidade de conservação têm melhor prognóstico quando veiculadas ou confirmadas por lei formal, com finalidade pública específica, impacto territorial marginal e cláusula de reversão automática das áreas não utilizadas.
• Licenciamento: a constitucionalidade da lei não antecipa juízo de viabilidade; EIA/Rima, avaliação de impactos cumulativos e consulta prévia sob a Convenção nº 169 da OIT permanecem exigíveis e concentrarão as próximas disputas (TCU, MPF e comunidades afetadas).
• Poder Executivo: a recomposição territorial do Jamanxim pode ser feita por simples decreto, pois a ampliação de unidade de conservação prescinde de lei (ADI 3.646); trata-se de faculdade cujo exercício será politicamente cobrado.
• Advocacia pública e regulatória: a licitação da Ferrogrão pode avançar, mas editais e contratos devem internalizar as salvaguardas mencionadas no julgamento para reduzir o risco de nova judicialização.
• Concursos públicos: memorize a tese literal do Informativo 1218 e o contraste com a ADI 4.717; a formulação provável em prova é a de que medida provisória não pode reduzir unidade de conservação, mas a conversão em lei formal, ausente retrocesso socioambiental, afasta o vício de forma.

Conexões jurisprudenciais

O precedente dialoga diretamente com a linhagem do STF sobre o art. 225, § 1º, III, da CF/1988 e com o art. 22, § 7º, da Lei nº 9.985/2000, que exige lei específica para a desafetação ou redução dos limites de unidade de conservação. Não há súmula nem tema de repercussão geral específico sobre a matéria, o que amplia o peso prático das ações diretas.

• ADI 4.717/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 05/04/2018 (Informativo STF 896): inconstitucionalidade, sem pronúncia de nulidade, da MP nº 558/2012, convertida na Lei nº 12.678/2012, que reduziu unidades de conservação da Amazônia para viabilizar hidrelétricas; é o precedente distinguido pela ADI 6.553.
• ADI 3.646/DF, rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 20/09/2019: validade do art. 22, caput e §§ 5º e 6º, da Lei nº 9.985/2000; a reserva de lei do art. 225, § 1º, III, alcança apenas a alteração redutora e a supressão, não a criação ou a ampliação de unidades por ato infralegal.
• ADIs 7.764, 7.767 e 7.769, rel. Min. Nunes Marques, Plenário, j. 25/02/2026: inconstitucionalidade de normas do Estado do Acre que desafetavam florestas públicas com transferência de domínio a particulares, por afronta à proibição do retrocesso ecológico e a normas gerais da União.
• Informativo STF 1210 (2026): medida cautelar contra norma estadual que condicionava a criação de unidades de conservação à regularização fundiária prévia e à dotação orçamentária, por provável invasão da competência da União e descumprimento do dever constitucional de proteção ambiental.