Contexto do caso
A ADI 7791 foi ajuizada pelo Diretório Nacional do Partido Novo contra dispositivos da Lei 14.317/2022, conversão da MP 1.072/2021, que reformulou a Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários (TFMTVM), instituída pela Lei 7.940/1989: cobrança anual, novas faixas por patrimônio líquido, novos sujeitos passivos e alíquota de 0,03% sobre ofertas públicas. O autor não nega a legitimidade da exação, chancelada pelo STF há décadas; sustenta que ela foi convertida em imposto disfarçado, de finalidade puramente arrecadatória.
Os números dão a medida da controvérsia. A arrecadação nominal da taxa saltou de R$ 740,9 milhões em 2021 para R$ 1,13 bilhão em 2024; entre 2022 e 2024 foram cerca de R$ 2,4 bilhões recolhidos, contra orçamento da CVM de aproximadamente R$ 670 milhões no período. Cerca de 70% do produto era absorvido pelo Caixa Único do Tesouro Nacional para finalidades genéricas, restando à autarquia perto de 30%.
O pano de fundo é um paradoxo institucional: o mercado regulado ultrapassou R$ 50 trilhões e os participantes supervisionados cresceram de cerca de 55 mil (2019) para 90 mil (2024), enquanto a CVM perdeu servidores, opera com colegiado incompleto e acumula processos sancionadores. O relator convocou audiência pública para 4 de maio de 2026, deferiu parcialmente a cautelar no dia seguinte e a submeteu a referendo do Plenário em sessão virtual encerrada em 22 de maio de 2026.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, por unanimidade, referendou a liminar em duas frentes. Primeira: a arrecadação futura da TFMTVM deve ser destinada à CVM, descontada exclusivamente a parcela alcançada pela Desvinculação de Receitas da União (art. 76 do ADCT), vedada ao Tesouro Nacional qualquer forma de retenção do remanescente. Segunda: a União, com participação direta da CVM, deve apresentar um Plano Emergencial de Reestruturação da Atividade Fiscalizatória para 2026 (20 dias) e um plano complementar de médio prazo (90 dias, com horizonte a partir de 2027), ambos regidos pela premissa orçamentária de arrecadação integral: considera-se disponível para a autarquia o total da taxa menos a DRU.
Os planos devem enfrentar, com medidas concretas, cinco necessidades institucionais identificadas pela CVM: gargalos na fiscalização do mercado, gargalos na gestão interna, prevenção tecnológica de fraudes, evasão de servidores e revisão remuneratória. O relator determinou ainda ofícios ao Presidente da República e ao Congresso Nacional quanto à recomposição do colegiado. A AGU recorreu, pedindo reconsideração ou eficácia diferida para 2027, invocando legalidade orçamentária, reserva de administração e sustentabilidade fiscal, sem êxito. A medida é expressamente qualificada como instrutória e preparatória: o mérito da ADI segue pendente.
A liminar referendada não reduz a taxa nem suspende sua cobrança: ela redireciona o produto da arrecadação e converte o processo em arena de reconstrução institucional da CVM, sob supervisão do STF.
Fundamentos
O alicerce dogmático é a natureza vinculada e sinalagmática da taxa (art. 145, II, da CF; arts. 77 e 78 do CTN). Cobrada em razão do poder de polícia exercido pela CVM, a TFMTVM pressupõe referibilidade: razoável equivalência entre o que se arrecada e o custo da atividade estatal que a justifica. A retenção massiva do produto para despesas genéricas rompe esse sinalagma e aproxima a exação de um imposto com roupagem de taxa.
“A atual sistemática de retenção de aproximadamente 70% da arrecadação da TFMTVM pelo Tesouro Nacional, destinada a finalidades genéricas, enquanto a CVM recebe apenas parcela reduzida para suas atividades finalísticas, afronta a lógica constitucional tributária e o regime de vinculação típico das taxas.”
O segundo fundamento é fático-institucional: o diagnóstico de atrofia da autarquia em plena expansão histórica do mercado, com repercussão direta sobre a segurança pública e a economia popular.
“Esse descompasso gerou um “apagão regulatório”, caracterizado pela morosidade no julgamento de processos sancionadores e pela incapacidade de monitoramento tempestivo de fraudes. [...] a opacidade de certas estruturas do mercado de capitais, como fundos de investimento exclusivos e “zonas cinzentas” de ativos virtuais, tem sido utilizada para a lavagem de dinheiro e a infiltração do crime organizado no sistema financeiro.”
Por fim, o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF) fundamenta a determinação do plano. A ressalva da DRU é tecnicamente precisa: desde a EC 93/2016, o art. 76 do ADCT desvincula 30% da arrecadação federal de taxas; apenas essa fração pode ser subtraída da afetação, e o que exceder configura desvio da finalidade contraprestacional.
Análise crítica
O precedente promove um deslocamento de eixo na jurisprudência sobre a taxa da CVM. A Súmula 665 e a ADI 453 encerraram a discussão sobre o "se" (validade da instituição da TFMTVM e do poder de polícia que a lastreia); o Tema 829 da repercussão geral disciplinou o "quanto" (valor em proporção razoável com os custos da atuação estatal). A ADI 7791 inaugura o "para onde": a destinação efetiva do produto da arrecadação como questão constitucional autônoma. A leitura tradicional do art. 4º, II, do CTN, segundo a qual a destinação legal do produto é irrelevante para a natureza do tributo, já vinha sendo erodida para as taxas na jurisprudência das custas judiciais: a ADI 2211 declarou que o repasse a entidades privadas descaracteriza a função constitucional da taxa, e a ADI 3028 aferiu a validade da destinação pela pertinência com a atividade fiscalizada. O passo novo é reconhecer que o desvio orçamentário sistemático pode desnaturar uma taxa federal, e corrigi-lo em cautelar de controle concentrado.
O controle de constitucionalidade das taxas deixa de ser fotografia legislativa (fato gerador e base de cálculo) e passa a ser filme orçamentário: o destino real do dinheiro integra o juízo de validade da exação.
Há, ainda, um argumento de coerência interna que reforça a decisão: pela lógica do Tema 217 da repercussão geral, a taxa de polícia exige o exercício efetivo da fiscalização, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes. A asfixia da CVM corrói, portanto, o próprio pressuposto de validade da cobrança: sem aparato fiscalizatório real, a taxa perde lastro. A segunda camada do julgado é metodológica: audiência pública prévia, plano com prazos e metas, premissa orçamentária vinculante e ofícios aos demais Poderes compõem a gramática do processo estrutural inaugurada na ADPF 347, agora transplantada do sistema carcerário para a regulação financeira. A objeção da AGU (criação judicial de despesa obrigatória, reserva de administração) tem densidade técnica, mas encontra resposta consistente: o STF não criou despesa nova, apenas restaurou a afetação que decorre da natureza constitucional do tributo, e o fez com autocontenção calibrada, ao preservar a DRU, única desvinculação autorizada pelo constituinte derivado.
O ponto cego a acompanhar está no desenho do remédio. Se a arrecadação excede largamente o custo da fiscalização, a resposta ortodoxa da dogmática tributária seria reduzir a taxa, devolvendo o excedente ao contribuinte por confisco ou desproporcionalidade, e não engordar o orçamento do regulador. A liminar aposta que o custo adequado da fiscalização é muito superior ao gasto atual, o que é plausível diante do diagnóstico, mas o mérito terá de calibrar a equação entre reforço institucional e recalibragem da exação. Há também potencial efeito expansivo: a mesma lógica alcança receitas próprias de outras agências reguladoras retidas pelo Tesouro, o que anuncia contencioso relevante sobre o financiamento do Estado regulador.
Impacto prático
As consequências operacionais se distribuem entre contribuintes, advocacia pública, agentes de mercado e candidatos a carreiras jurídicas.
- Contribuintes da TFMTVM: a cobrança permanece íntegra; a liminar não reduz valores nem autoriza suspensão de pagamento. Eventual excesso confiscatório só será resolvido no mérito.
- Advocacia tributária: o descompasso entre arrecadação e custo da atividade ganha força como argumento constitucional operacional (Tema 829) para impugnar outras taxas de polícia cujo produto seja desviado para o caixa geral.
- Autarquias e agências reguladoras: o precedente serve de alavanca para pleitear a liberação de receitas próprias retidas ou contingenciadas, por identidade de razões.
- Mercado de capitais e compliance: esperar fiscalização intensificada, com foco em fundos exclusivos, criptoativos e mutirões de julgamento de processos sancionadores.
- Advocacia pública: a ressalva da DRU delimita o espaço de defesa da União em medidas estruturais com impacto orçamentário; a legalidade orçamentária não prevaleceu sequer para diferir a eficácia da ordem.
- Concursos públicos: alta probabilidade de cobrança: natureza vinculada e referibilidade das taxas, DRU sobre taxas (EC 93/2016), destinação do produto como elemento de validade, Súmula 665 e processo estrutural em matéria financeira.
Conexões jurisprudenciais
A matriz histórica é a Súmula 665 do STF: "É constitucional a Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários instituída pela Lei 7.940/89", editada a partir do RE 177.835, julgado pelo Plenário em 1999, que validou inclusive o patrimônio líquido como referência de gradação. Na ADI 453 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Informativo 438), a Corte julgou improcedente a impugnação da Lei 7.940/1989, assentando que as tabelas da taxa refletem a quantidade de serviço fiscalizatório dispensado a cada regulado. A súmula segue aplicada rotineiramente: RE 600.341 AgR (j. 18.05.2010), AI 767.493 AgR (j. 28.08.2012) e ARE 649.981 AgR (j. 31.05.2016).
No plano dos parâmetros gerais das taxas, dialogam com o caso o Tema 217 da repercussão geral (RE 588.322: taxa de polícia exige órgão e estrutura competentes para o efetivo exercício da fiscalização), o Tema 829 (RE 838.284: valor da taxa em proporção razoável com os custos da atuação estatal) e o Tema 1035 (ARE 990.094: tipo de atividade do contribuinte como critério legítimo de fixação). Sobre a destinação do produto, os antecedentes diretos são a ADI 2211 (j. 20.09.2019), que vedou o repasse de custas a instituições privadas por descaracterizar a função constitucional da taxa, e a ADI 3028 (j. 26.05.2010), que aferiu a validade da destinação de taxa notarial a fundo do Ministério Público pela pertinência com a atividade de vigilância e correição. A técnica decisória, por fim, filia-se à linhagem do processo estrutural da ADPF 347.