Contexto do caso
O Piauí instituiu, pela Lei Complementar estadual nº 269/2022, o Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Logística (FDI-PI), destinado a financiar estudos, projetos, obras e serviços de infraestrutura logística. O fundo é abastecido por contribuição calculada sobre percentual do ICMS incidente em operações com mercadorias específicas, cobrança facultativa associada à fruição de tratamentos fiscais diferenciados, no modelo difundido em diversos estados (FUNDERSUL no Mato Grosso do Sul, FUNDEINFRA em Goiás, FET no Tocantins).
Em dezembro de 2024, a Lei estadual nº 8.557 acrescentou parágrafo único ao art. 8º da LC 269/2022 para autorizar que os recursos do fundo sejam aplicados 'no pagamento dos serviços da dívida oriunda de operações de crédito que destinaram recursos para área de infraestrutura logística em todo o Estado'. O Partido Progressistas (PP) ajuizou a ADI 7894 sustentando que a alteração criava destinação nova para os recursos, em afronta ao art. 167, IV, da CF e ao art. 136, III, do ADCT, incluído pela EC 132/2023, que exige a manutenção da destinação das contribuições vigentes em 30 de abril de 2023.
O pano de fundo é a Reforma Tributária do consumo. O art. 136 do ADCT permitiu que os estados que possuíam, em 30/04/2023, fundos de infraestrutura e habitação financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados, exigidas como condição a diferimento ou regime especial de ICMS, instituam contribuições semelhantes, desvinculadas do imposto que será extinto, desde que preservada, entre outras condições, a destinação da receita (inciso III). A questão era saber se essa trava já alcançava alterações legislativas sobre as contribuições atuais, ainda atreladas ao ICMS.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, por unanimidade, em julgamento concluído em 13 de março de 2026, conheceu em parte da ação e, na parte conhecida, julgou-a improcedente, assentando a constitucionalidade da Lei nº 8.557/2024 do Piauí. Quanto à alegada ofensa ao art. 167, IV, da CF, a ação não foi conhecida por ausência de impugnação de todo o complexo normativo pertinente, já que o autor atacou apenas a lei de 2024, e não o desenho original da contribuição na LC 269/2022.
É constitucional norma que permite a utilização de recursos de fundo estadual de infraestrutura logística para o pagamento de dívidas do próprio setor.
O julgado tem dupla ratio: a restrição de destinação do art. 136, III, do ADCT dirige-se apenas às novas contribuições desvinculadas do ICMS a serem instituídas após a EC 132/2023; subsidiariamente, o pagamento do serviço da dívida de empréstimos tomados para obras do setor mantém vinculação teleológica com a finalidade original do fundo.
Fundamentos
O primeiro fundamento é de delimitação temporal e material do parâmetro de controle. O art. 136 do ADCT é norma de transição que autoriza a criação futura de contribuições 'semelhantes, não vinculadas ao referido imposto'; suas condicionantes, inclusive a de manutenção da destinação, disciplinam esse ato futuro de instituição, não congelam a legislação vigente sobre as contribuições atuais, ainda atreladas ao ICMS. Como a Lei 8.557/2024 alterou contribuição preexistente e vinculada ao ICMS, não incide a restrição imediata do inciso III.
“A regra constitucional de manter a destinação original do fundo refere-se apenas às novas contribuições a serem instituídas após a Reforma Tributária (EC nº 132/2023). A lei impugnada alterou a disciplina de uma contribuição já existente, vinculada ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), não se enquadrando na restrição imediata do inciso III do artigo 136 do ADCT.”
O segundo fundamento, construído em reforço ('ainda que assim não fosse'), nega a premissa do desvio de finalidade: quitar dívida contraída precisamente para financiar obras de infraestrutura logística é dar aos recursos do fundo aplicação que permanece funcionalmente ligada ao seu objeto. A destinação é aferida pela finalidade material do gasto, não pela sua roupagem contábil (investimento direto versus serviço da dívida).
“Ainda que assim não fosse, o pagamento de empréstimos tomados para obras de infraestrutura logística mantém vinculação teleológica com a finalidade original do fundo em questão.”
A notícia oficial do julgamento registra ainda que o relator invocou a natureza não tributária da cobrança: por ser facultativa e condicionada à fruição de benefícios fiscais de ICMS, a contribuição ao FDI-PI não se submete às limitações constitucionais próprias dos tributos, na linha da jurisprudência consolidada da Corte. O precedente expressamente citado foi a ADI 7.363 AgR, referente ao FUNDEINFRA goiano, na qual o STF reconheceu que a EC 132/2023 promoveu inovação substancial no parâmetro de controle desses fundos.
Análise crítica
A ADI 7894 é a primeira manifestação de mérito relevante do Plenário sobre o alcance do art. 136 do ADCT, e o STF optou por uma leitura deliberadamente restritiva da regra de transição. Há coerência dogmática nessa escolha: o art. 136 é norma de autorização condicionada, e condições de um ato futuro (instituir contribuição desvinculada do ICMS) não podem ser convertidas, por interpretação extensiva, em cláusula de imutabilidade da legislação atual. Se o constituinte derivado quisesse petrificar a destinação dos fundos existentes desde logo, teria formulado vedação direta, e não requisito de validade da contribuição substitutiva.
O julgado também se encaixa numa trajetória jurisprudencial de duas décadas de tolerância com as chamadas contribuições 'voluntárias' condicionantes de benefícios de ICMS, inaugurada na ADI 2056 (FUNDERSUL/MS) e reafirmada, com divergência interna, no referendo da cautelar da ADI 7363 (FUNDEINFRA/GO), quando prevaleceu o voto do Ministro Edson Fachin contra a posição do próprio Toffoli, então vencido ao ver na cobrança vinculação indireta de receita de ICMS vedada pelo art. 167, IV. É digno de nota que, na ADI 7894, o relator seja justamente Toffoli: sua adesão à tese da natureza não tributária, agora com o reforço do art. 136 do ADCT, sinaliza que a EC 132/2023 encerrou a controvérsia ao constitucionalizar, em regime de transição, a existência desses fundos, convalidando um modelo que a doutrina tributarista majoritária sempre criticou como tributo disfarçado, cobrado à margem do regime do art. 145 e seguintes da CF.
O ponto mais sensível do precedente, porém, é o critério da vinculação teleológica. Ele é correto no caso concreto: dívida contraída para obras do setor é, economicamente, investimento diferido no tempo. Mas o teste, se aplicado com frouxidão, abre caminho para a fungibilização de receitas afetadas. O serviço da dívida é despesa corrente e libera espaço fiscal no orçamento geral; autorizar que fundos vinculados o absorvam permite ao estado, na prática, realocar recursos livres que seriam consumidos pela dívida. O controle futuro dependerá de verificação factual rigorosa: a operação de crédito precisa ter destinado recursos comprovadamente à finalidade do fundo, sob pena de o rótulo 'infraestrutura logística' servir de passaporte para o desvio. A decisão não valida o uso de fundos setoriais para pagamento de dívida geral do ente.
A leitura restritiva do art. 136, III, do ADCT deixa os fundos estaduais existentes, enquanto vinculados ao ICMS, sob ampla liberdade de conformação legislativa; a trava de destinação só será exigível quando os estados instituírem as contribuições substitutivas desvinculadas do imposto, ao longo da transição da reforma.
Registre-se, por fim, o aspecto processual: quem pretende discutir a vinculação de receita (art. 167, IV) precisa atacar a arquitetura completa do fundo, e não apenas a lei que ampliou suas hipóteses de gasto, sob pena de não conhecimento parcial, como aqui ocorreu.
Impacto prático
- Estados com fundos de infraestrutura ou habitação financiados por contribuições atreladas ao ICMS podem, por lei, autorizar o uso dos recursos para o serviço da dívida de operações de crédito, desde que demonstrem que o crédito financiou a finalidade própria do fundo (vinculação teleológica documentada).
- Para as procuradorias estaduais, a restrição de destinação do art. 136, III, do ADCT só condicionará as novas contribuições desvinculadas do ICMS; até lá, alterações na disciplina das contribuições existentes não se sujeitam a essa trava específica.
- Para os contribuintes, consolida-se a orientação de que as contribuições facultativas a fundos estaduais, exigidas como condição de benefícios de ICMS, não têm natureza tributária, o que fragiliza teses de violação a legalidade, anterioridade e não afetação.
- Em controle concentrado, a impugnação de leis que apenas ampliam destinações de fundos exige atacar todo o complexo normativo (lei instituidora e alterações), sob pena de não conhecimento parcial.
- Para concursos públicos (magistratura, procuradorias, fiscal): memorizar a tese literal, o fundamento da eficácia prospectiva do art. 136, III, do ADCT e o critério da vinculação teleológica; o tema conecta Reforma Tributária (EC 132/2023), regra da não afetação (art. 167, IV, CF) e natureza jurídica das contribuições a fundos estaduais.
Conexões jurisprudenciais
O precedente expressamente citado é a ADI 7363 AgR (Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 09/04/2024), que reconheceu a prejudicialidade da ação contra o FUNDEINFRA goiano por inovação substancial no parâmetro de controle promovida pela EC 132/2023. Na mesma ADI 7363, o referendo da medida cautelar (Plenário, j. 24-25/04/2023, red. do acórdão Min. Edson Fachin) restabelecera a eficácia das leis goianas, afastando, por maioria, a tese de vinculação indireta de receita de ICMS, com apoio na ADI 2056 (FUNDERSUL/MS, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30/05/2007), leading case sobre contribuições facultativas condicionantes de diferimento do ICMS (v. Informativo STF 469).
Na mesma linha de reposicionamento do parâmetro após a EC 132/2023, a ADI 6382 AgR (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30/09/2024) não conheceu de ação contra a contribuição ao fundo de desenvolvimento industrial e de infraestrutura do Maranhão por modificação substancial do contexto normativo. Sobre o desenho dessas exações, confiram-se ainda a ADI 6365 (Rel. Min. Luiz Fux, j. 14/02/2024), acerca da contribuição ao Fundo Estadual do Transporte do Tocantins, e o ARE 1435917 AgR (Rel. Min. Nunes Marques, j. 27/05/2024), sobre a contribuição de 10% ao FEEF fluminense. Não há súmula ou tema de repercussão geral específico sobre o art. 136 do ADCT; a ADI 7894 tende a funcionar, por ora, como o precedente de referência sobre o dispositivo.