Contexto do caso
A Emenda Constitucional nº 104/2019 promoveu uma das mais relevantes reconfigurações do sistema de segurança pública desde 1988: retirou a atividade de custódia prisional do regime genérico dos agentes penitenciários e a elevou ao status de função policial, criando as polícias penais federal, estaduais e distrital. A emenda incluiu a nova corporação no rol do art. 144, VI, da Constituição, vinculou-a ao órgão gestor do sistema penal de cada ente (art. 144, § 5º-A), subordinou-a ao chefe do Poder Executivo respectivo (art. 144, § 6º) e, em seu art. 4º, determinou o provimento do quadro por concurso público e pela transformação dos cargos de agente penitenciário então existentes. O § 7º do art. 144, por sua vez, remete à lei a disciplina da organização e do funcionamento dos órgãos de segurança pública.
Anos após a promulgação da emenda, boa parte dos Estados havia transformado os cargos e alterado suas Constituições locais, mas seguia sem editar a lei orgânica da nova carreira. Esse vácuo motivou a Associação Nacional dos Policiais Penais do Brasil (Ageppen Brasil) a ajuizar uma série de ações diretas de inconstitucionalidade por omissão contra governadores, sustentando mora na deflagração do processo legislativo, atribuição de iniciativa privativa do chefe do Executivo por envolver organização administrativa e regime de servidores. A ADO 91 mirou o Governador do Pará e foi julgada em conjunto com a ADO 90, dirigida ao Governador do Piauí, na sessão virtual encerrada em 13 de março de 2026, sob relatoria do Ministro Nunes Marques.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, por unanimidade, julgou improcedente o pedido. Assentou que a configuração de omissão constitucional depende da demonstração de inércia deliberativa injustificada, e não da mera inexistência imediata de diploma específico, tampouco do fato de a implementação demandar etapas legislativas e administrativas graduais. No caso concreto, o quadro normativo e procedimental estadual não revelou paralisação deliberada ou negligência institucional, mas processo de implementação em curso, compatível com a complexidade de estruturação de uma nova carreira e de um órgão responsável por serviço público essencial.
O STF deslocou o eixo do controle da omissão: o que se fiscaliza não é a existência de um produto legislativo acabado, mas a existência de um processo real e documentável de implementação. Enquanto houver movimento institucional efetivo, não há mora sindicável.
O relator identificou três ordens de providências concretas adotadas pelo Estado: alterações na ordem constitucional e legal local para inserir a Polícia Penal no sistema estadual de segurança; adequações legislativas de carreira, com transformação de cargos e atribuições; e a instauração de comissão técnica destinada a elaborar a minuta do projeto normativo de organização e funcionamento. Esse conjunto foi considerado suficiente para evidenciar andamento efetivo da matéria.
Fundamentos
O primeiro fundamento é normativo: a EC 104/2019 contém comando expresso dirigido aos entes subnacionais, mas a Constituição não fixou prazo para a edição da lei de organização e funcionamento. Diante da ausência de baliza temporal explícita, o Tribunal recorreu à razoabilidade como critério de aferição da mora, na linha do que já fizera para omissões legislativas em geral desde a ADI 3.682 (caso da lei complementar federal de criação de municípios).
“Embora haja comando constitucional expresso dirigido aos entes subnacionais para estruturar e prover a Polícia Penal, a implantação de órgão dessa complexidade pressupõe, à luz da razoabilidade, planejamento técnico e estudos financeiros consistentes, ajustados às particularidades locais e à conjuntura fiscal.”
O segundo fundamento é dogmático: a incorporação do conceito de inertia deliberandi como filtro da omissão inconstitucional. A categoria, construída originalmente para medir a demora interna do processo legislativo, foi aqui transposta para o exame da conduta do chefe do Executivo detentor da iniciativa reservada. Não basta o decurso do tempo; exige-se reticência injustificável, aferida pelo tempo decorrido, pelas providências já adotadas e pela complexidade institucional da matéria, exatamente como formulado na ADO 88.
“A configuração de omissão constitucional depende da demonstração de inércia deliberativa injustificada, e não da mera inexistência imediata de diploma específico ou do fato de a implementação demandar etapas legislativas e administrativas graduais.”
O terceiro fundamento é fático e fiscal. Segundo a notícia oficial do STF, o relator ponderou que criar uma polícia demanda estudos técnicos e de impacto financeiro e precisa considerar a situação fiscal do Estado, o que remete aos condicionamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e do art. 169 da Constituição para despesas com pessoal. A criação de carreira policial não é ato de mera nomenclatura: envolve regime de trabalho, porte de arma, aposentadoria especial e reflexos remuneratórios permanentes.
Análise crítica
A ADO 91 não inova; ela consolida. A sequência ADO 72 AgR (São Paulo, Rel. Min. Luiz Fux, 2024), ADO 75 (Bahia), ADO 88 (Minas Gerais, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2025) e agora ADOs 90 e 91 (Piauí e Pará, 2026) forma uma jurisprudência em bloco, sempre unânime, que praticamente fecha a via da ADO para a categoria dos policiais penais enquanto os Estados exibirem qualquer atividade preparatória. O padrão decisório é claro: emenda à Constituição estadual mais transformação de cargos mais comissão técnica igual a ausência de mora. Trata-se de um teste de três indícios que qualquer Procuradoria estadual sabe, hoje, como preencher.
Há virtude nessa postura: o Tribunal evita converter a jurisdição constitucional em gerência de cronogramas administrativos de 26 Estados, preservando a separação de poderes e a autonomia federativa na calibragem fiscal. A deferência é coerente com a natureza da ADO, remédio de eficácia historicamente limitada (art. 103, § 2º, da CF), cuja procedência resulta, em regra, na mera ciência ao poder omisso.
O ponto vulnerável, contudo, merece registro. O critério da inércia deliberativa, sem âncora temporal, pode transformar providências fragmentárias em escudo indefinido. Quando a ADO 91 foi julgada, a EC 104/2019 já contava mais de seis anos de vigência, e a providência decisiva no Pará ainda era uma comissão técnica elaborando minuta, estágio pré-legislativo. Na ADI 3.682, o próprio STF reconheceu que projetos em tramitação não descaracterizam a omissão quando a inertia deliberandi se prolonga desarrazoadamente, e fixou parâmetro de dezoito meses para a atuação legislativa. Na saga da Polícia Penal, o Tribunal absteve-se de fixar qualquer marco, prazo ou apelo ao legislador. O resultado prático: a completude da reforma de 2019 fica ao ritmo da conveniência dos Executivos estaduais, sem incentivo institucional de aceleração.
A jurisprudência da Polícia Penal revela um estándar dual: para omissões que oneram o orçamento (estruturação de carreiras), o STF exige inércia absoluta e tolera implementação gradual; para omissões que envolvem proteção de direitos fundamentais (como na ADO 26), a Corte já se mostrou disposta a suprir diretamente a lacuna. O custo fiscal da norma faltante tornou-se, na prática, variável decisiva do controle da omissão.
Por fim, a decisão tem um efeito sistêmico pouco percebido: ao exigir prova de paralisação deliberada, o STF redistribui o ônus argumentativo. Não cabe mais ao Estado justificar a demora; cabe ao autor demonstrar que o aparente movimento é simulacro. Essa inversão eleva substancialmente a barra probatória das entidades de classe e explica por que todas as ADOs da série foram julgadas improcedentes sem divergência.
Impacto prático
- Para entidades de classe: a ADO só terá chance de êxito com prova qualificada de paralisação total (comissões inativas, ausência de qualquer ato normativo local, promessas reiteradas sem execução). A mera contagem de anos desde a EC 104/2019 é insuficiente; monte linha do tempo documental demonstrando estagnação, não apenas demora.
- Para Procuradorias estaduais: mantenha trilha documental das providências (emendas à Constituição estadual, leis de transformação de cargos, atos de instalação e atas de comissão técnica). É esse acervo que descaracteriza a inertia deliberandi em eventual nova ação.
- Para policiais penais: enquanto não editada a lei orgânica, valem as adequações de carreira já promovidas; pretensões estatutárias específicas (porte, atribuições, regime disciplinar próprio) dependem do avanço legislativo local e não são supríveis por decisão na via da ADO.
- Para o contencioso futuro: a improcedência não faz coisa julgada sobre a situação superveniente; nova ADO poderá ser proposta se o processo de implementação estagnar de forma comprovada após o julgamento.
- Para concursos públicos: memorize a tese (omissão exige inércia deliberativa injustificada, não a mera inexistência de lei), a cadeia ADO 72, 88, 90 e 91 e o desenho da EC 104/2019 (art. 144, VI, §§ 5º-A, 6º e 7º; art. 4º). Tema forte para carreiras policiais, Magistratura e Procuradorias (Informativos 1129, 1196 e 1208).
Conexões jurisprudenciais
O precedente direto é a ADO 88/MG (Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 27.10.2025, Informativo STF 1196), que formulou o teste da reticência injustificável aferida pelo tempo, pelas providências adotadas e pela complexidade da matéria, e cujos fundamentos a ADO 91 reproduz quase literalmente. Antes dela, a ADO 72 AgR/SP (Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 25.03.2024, Informativo STF 1129) afastou a mora paulista invocando a descaracterização da inertia deliberandi, o impacto da pandemia da covid-19 e a promulgação de emenda à Constituição estadual como providência concreta. Na mesma linha, na ADO 75/BA a Corte afastou a mora diante da tramitação de proposta de emenda à Constituição baiana. A ADO 90/PI, julgada na mesma sessão virtual da ADO 91, aplicou idêntica solução ao Piauí, valorizando a Lei estadual nº 7.764/2022, que transformou os cargos de agente penitenciário.
No plano da teoria da omissão, o contraponto clássico é a ADI 3.682/MT (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09.05.2007), em que o STF reconheceu a mora do Congresso quanto à lei complementar do art. 18, § 4º, da CF mesmo havendo projetos em tramitação, fixando parâmetro de dezoito meses. O confronto entre os dois padrões evidencia a deferência adicional concedida às omissões estaduais de conteúdo fiscal. Completam o ciclo da EC 104/2019 os itens dos Informativos STF 1116 e 1158, sobre os limites constitucionais do provimento derivado e da transformação de cargos na migração de carreiras para a nova corporação.