Contexto do caso
A Emenda Constitucional nº 104/2019 promoveu a mais relevante alteração no desenho constitucional da segurança pública desde 1988: retirou a custódia prisional da órbita funcional genérica dos agentes penitenciários e criou as polícias penais federal, estaduais e distrital, inserindo-as no rol do art. 144, VI, da Constituição. O novo § 5º-A vinculou essas corporações ao órgão administrador do sistema penal de cada unidade federativa, e o art. 4º da emenda determinou o preenchimento do quadro por concurso público e pela transformação dos cargos de agente penitenciário então existentes. Restou aos entes subnacionais, contudo, a tarefa de dar concretude ao modelo: editar a lei de organização e funcionamento exigida pelo art. 144, § 7º, estruturar a carreira e integrar a nova polícia ao sistema local de segurança.
Passados mais de seis anos da promulgação da emenda, a Associação Nacional dos Policiais Penais do Brasil (Ageppen Brasil) ajuizou a ADO 90 contra o Governador do Piauí, sustentando que o chefe do Executivo estadual permanecia em mora por não deflagrar o processo legislativo destinado a editar a lei orgânica completa da Polícia Penal. O detalhe técnico é relevante: como a organização administrativa e o regime jurídico de servidores são matérias de iniciativa privativa do Governador (art. 61, § 1º, II, aplicável por simetria), a omissão imputada não era do Parlamento estadual, mas do titular do poder de iniciativa. A ação foi julgada em conjunto com a ADO 91, dirigida contra o Governador do Pará, e chegou ao Plenário depois de o Tribunal já ter rejeitado pretensões idênticas contra São Paulo (ADO 72 AgR) e Minas Gerais (ADO 88).
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual encerrada em 13 de março de 2026, o Plenário, por unanimidade, acompanhou o voto do relator, Ministro Nunes Marques, e julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade por omissão. O Tribunal assentou que não há omissão constitucional na implementação normativa e administrativa da Polícia Penal no âmbito estadual, porque não se verifica inércia deliberativa apta a caracterizar mora irrazoável na adoção das providências necessárias à organização e ao funcionamento da instituição.
O critério decisivo não é a existência ou não da lei orgânica, mas a conduta do ente federado: só há mora inconstitucional quando se demonstra paralisação deliberada ou negligência institucional, e não quando a implementação, por sua complexidade, avança em etapas legislativas e administrativas graduais.
Fundamentos
O voto condutor parte da premissa de que o comando constitucional dirigido aos Estados é inequívoco, mas de execução necessariamente escalonada. A implantação de uma polícia inteira, com carreira própria, cadeia de comando, regime disciplinar e impacto orçamentário permanente, pressupõe planejamento técnico e estudos financeiros consistentes, ajustados às particularidades locais e à conjuntura fiscal. Exigir a entrega imediata de um diploma acabado, sob pena de declaração de omissão, transformaria a ADO em instrumento de imposição de resultado, e não de controle de inércia.
“A configuração de omissão constitucional depende da demonstração de inércia deliberativa injustificada, e não da mera inexistência imediata de diploma específico ou do fato de a implementação demandar etapas legislativas e administrativas graduais.”
No exame do caso concreto, o relator identificou providências objetivas que descaracterizam a inertia deliberandi: emenda à Constituição estadual para inserir a Polícia Penal no sistema local de segurança pública, adequações legislativas de carreira com transformação de cargos e atribuições (no Piauí, a notícia oficial do julgamento registra a Lei estadual nº 7.764/2022, que converteu os cargos de agente penitenciário em policial penal), e a instauração de comissão técnica encarregada de elaborar a minuta do projeto de lei de organização e funcionamento. Esse conjunto, segundo o voto, revela andamento compatível com a razoabilidade e com a envergadura de um órgão responsável por serviço público essencial ao Estado de Direito.
“Na espécie, o quadro normativo e procedimental estadual não revela paralisação deliberada ou negligência institucional, mas sim processo de implementação em curso, compatível com a complexidade de estruturação de nova carreira e de órgão responsável por serviço público essencial.”
Análise crítica
A ADO 90 não inova: consolida. Com ela, o STF completa um ciclo de três pronunciamentos convergentes sobre a mesma questão federativa. Na ADO 72 AgR (São Paulo, rel. Min. Luiz Fux, j. 25.03.2024, Informativo 1129), o Plenário reconsiderou decisão anterior para afastar a mora, ao argumento de que a instituição de novo órgão demanda estudos financeiros e administrativos cuja complexidade excepciona a exigência de regulamentação imediata. Na ADO 88 (Minas Gerais, rel. Min. Gilmar Mendes, Informativo 1196), fixou-se que não há inércia quando existe processo de implementação em curso com medidas objetivas. Agora, com as ADOs 90 e 91, a orientação alcança Piauí e Pará e adquire estabilidade de jurisprudência pacificada, por unanimidade, o que praticamente encerra a via da ADO como estratégia das associações de policiais penais.
O ponto teoricamente mais interessante é o deslocamento do parâmetro de aferição da mora. Na linhagem clássica, inaugurada com a ADI 3682 (regulamentação do art. 18, § 4º, da CF sobre criação de municípios), o Supremo trabalhou com o transcurso objetivo do tempo: mais de dez anos sem lei complementar federal bastaram para declarar a omissão e fixar prazo de dezoito meses ao Congresso. Na ADO 25 (lei complementar do art. 91 do ADCT), o Tribunal foi além e estipulou prazo de doze meses. A trilogia da Polícia Penal opera com outra régua: o que se examina não é quanto tempo passou, mas o que o ente fez nesse tempo. O decurso de mais de seis anos desde a EC 104/2019, que na métrica da ADI 3682 já sugeriria mora, é neutralizado pela demonstração de atos preparatórios. Trata-se de um standard de conduta, não de resultado nem de prazo.
Essa opção tem virtudes e riscos. A virtude é o respeito à autonomia federativa e à capacidade institucional dos Estados, especialmente em matéria com forte repercussão fiscal: criar carreira policial implica despesa obrigatória de caráter continuado, sujeita às amarras da Lei de Responsabilidade Fiscal, e o STF acerta ao não converter a jurisdição constitucional em ordenadora de despesa alheia. O risco, que merece registro crítico, é a fragilidade probatória do critério: comissões técnicas, minutas e adequações pontuais podem funcionar como fachada de atividade, produzindo um estado de implementação perpétua que nenhuma das decisões da trilogia se preocupou em balizar temporalmente. Ao contrário do que fez na ADI 3682 e na ADO 25, o Tribunal não sinalizou nenhum horizonte a partir do qual o andamento gradual se converteria em procrastinação. A tese, tal como formulada, deixa a porta aberta para que a mora só venha a ser reconhecida diante de paralisia absoluta e confessa, hipótese rara na prática administrativa.
Há ainda uma peculiaridade dogmática pouco explorada: a omissão imputada era do Governador, titular da iniciativa legislativa reservada, e não do Legislativo. O precedente confirma, implicitamente, que a ADO é via idônea para controlar a inércia do poder de iniciativa do Executivo (posição que já se extraía do art. 103, § 2º, da CF, ao aludir ao 'Poder competente'), mas aplica a esse controle a mesma deferência reservada ao Parlamento. Em termos práticos, o dever de deflagrar o processo legislativo se satisfaz com atos pré-legislativos documentados, o que rebaixa consideravelmente a densidade do comando do art. 144, § 7º.
Impacto prático
- Para associações de classe e sindicatos de policiais penais: a ADO contra Estados que exibam qualquer movimentação normativa tende à improcedência; o ônus argumentativo passa a ser demonstrar paralisação deliberada (por exemplo, comissão instaurada e inativa por anos, arquivamento de minutas, recusa formal de encaminhamento do projeto), com prova documental da estagnação, e não apenas do decurso do tempo.
- Para procuradorias estaduais: a defesa em ações de omissão deve ser instruída com a linha do tempo dos atos preparatórios (emendas à Constituição estadual, leis de transformação de cargos, decretos, atos de instauração de comissões, estudos de impacto fiscal); é essa documentação que descaracteriza a inertia deliberandi.
- Para os policiais penais, a transformação dos cargos de agente penitenciário decorre diretamente do art. 4º da EC 104/2019 e não depende da lei orgânica completa; a decisão não afeta esse direito, apenas afasta a exigibilidade judicial imediata do diploma de organização e funcionamento.
- Pretensões remuneratórias ou de equiparação fundadas na futura lei orgânica não encontram apoio no precedente, que reafirma a impossibilidade de o Judiciário antecipar o conteúdo da regulamentação faltante.
- Para concursos públicos: tema de alta probabilidade de cobrança em provas de Direito Constitucional (controle de constitucionalidade por omissão) e de carreiras policiais; memorizar a fórmula 'inércia deliberativa injustificada, e não mera inexistência de diploma específico' e a sequência ADO 72 AgR, ADO 88, ADO 90 e ADO 91, além do contraste com a ADI 3682, em que o decurso do tempo bastou para a declaração de mora.
Conexões jurisprudenciais
O precedente integra e encerra uma sequência coerente. A ADO 72 AgR/SP (rel. Min. Luiz Fux, j. 25.03.2024, Informativo STF 1129) foi o marco inicial: em juízo de retratação no agravo interno, o Plenário afastou a inertia deliberandi da Assembleia paulista, ressaltando que a instituição da Polícia Penal demanda estudos financeiros e administrativos incompatíveis com regulamentação instantânea. A ADO 88/MG (rel. Min. Gilmar Mendes, Informativo STF 1196) refinou o critério: não há mora quando existe processo de implementação em curso com medidas objetivas, como a emenda constitucional mineira de 2022 e a legislação estadual de 2024 sobre a carreira. A ADO 91/PA, julgada na mesma sessão virtual encerrada em 13.03.2026 e também relatada pelo Ministro Nunes Marques, aplicou idêntica solução ao Pará.
No plano da teoria da omissão inconstitucional, o contraste é com a ADI 3682 (rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09.05.2007), em que o STF declarou a mora do Congresso na edição da lei complementar do art. 18, § 4º, da CF e fixou parâmetro temporal, e com a ADO 25 (rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30.11.2016), em que se estabeleceu prazo de doze meses para a lei complementar do art. 91 do ADCT. Vale registrar, ainda, a vizinhança temática com o Informativo STF 1185, que tratou da contratação temporária de agentes de segurança penitenciários sem concurso público, evidenciando que a transição para o modelo da EC 104/2019 segue gerando litígios estruturais no sistema prisional. Não há súmula ou tema de repercussão geral específico sobre a matéria; a orientação vale pelo peso de quatro decisões unânimes do Plenário em sede de controle concentrado.