Do aviso ao cronômetro: STF reconhece mora de Minas Gerais e dá 24 meses para instituir o subsídio dos delegados

Contexto do caso

A EC 19/1998 introduziu no art. 39, § 4º, da Constituição o subsídio: remuneração em parcela única, vedado o acréscimo de gratificações e demais espécies remuneratórias, ressalvadas as parcelas indenizatórias. Para as carreiras policiais, o art. 144, § 9º, também fruto da emenda, determinou que a remuneração dos servidores policiais será fixada na forma do § 4º do art. 39, convertendo a opção organizatória em comando. A finalidade era dupla: dar legibilidade a contracheques pulverizados em rubricas acessórias e viabilizar o controle agregado da despesa com pessoal.

A ADO 13 foi proposta em 2011 pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol) contra o Governador de Minas Gerais, titular exclusivo da iniciativa legislativa na matéria, ao argumento de que, mais de uma década após a EC 19/1998, nenhum projeto de lei instituíra o subsídio dos delegados da Polícia Civil mineira. O julgamento começou em 2020, no plenário virtual, com voto do relator, Ministro Marco Aurélio, que reconheceu a omissão, mas reputou imprópria a fixação de prazo. Aposentado o relator, o sucessor, Ministro André Mendonça, não participou do feito, retomado em fevereiro de 2026 e concluído em 30 de abril de 2026.

O Estado negou a omissão, invocando sucessivas reestruturações da carreira, e alertou para o impacto orçamentário da migração. Nenhuma tese prosperou: para o Plenário, reajustes e reorganizações pontuais não cumprem o mandamento constitucional específico.

O que o tribunal decidiu

Por unanimidade, o Plenário julgou procedente o pedido para reconhecer a omissão do Estado de Minas Gerais na elaboração de lei destinada ao cumprimento do art. 144, § 9º, da Constituição. Fixou, ainda, prazo de 24 meses, contados da publicação da ata de julgamento, ponderando a necessidade de adequação orçamentária e as limitações inerentes ao processo legislativo em ano eleitoral.

A unanimidade no mérito conviveu com divergência sobre o calendário. Proposta a fixação de prazo pelo Ministro Cristiano Zanin, que redigirá o acórdão, surgiram três alternativas: 12 meses (Gilmar Mendes), 18 meses (Edson Fachin) e 24 meses (Nunes Marques e Cármen Lúcia, acompanhados por Zanin e Dias Toffoli). Prevaleceu a mais dilatada, à qual aderiram, ao final, Alexandre de Moraes, Flávio Dino e Luiz Fux, este último destacando a segurança jurídica e a previsibilidade da transição.

Fundamentos

“É inconstitucional, por configurar mora legislativa inequívoca e violar os princípios da transparência, racionalidade administrativa e uniformidade remuneratória, a omissão estadual quanto à implementação do regime de remuneração por subsídio para os delegados de polícia.”

O fundamento estrutural: a remissão do art. 144, § 9º, ao art. 39, § 4º, institui obrigação objetiva, não faculdade. Cuida-se de norma de eficácia limitada que impõe dever de legislar, e a inobservância prolongada converte a liberdade quanto ao momento em inconstitucionalidade por omissão. No voto de 2020, o relator originário acrescentou que, nas carreiras policiais, o subsídio alcança especificamente o cargo de delegado, topo da estrutura funcional.

“A mora legislativa na implementação do regime de subsídio favorece a multiplicação de verbas acessórias, com impactos relevantes na gestão fiscal, compromete a transparência e o controle do sistema remuneratório, bem como estimula a consolidação de um regime híbrido e fragmentado apto a gerar insegurança jurídica e despesas imprevistas ao erário.”

O fundamento fiscal confere fisionomia própria ao precedente. O subsídio não figura como bandeira corporativa, mas como tecnologia de governança da folha: parcela única significa contracheque legível, despesa previsível e comparabilidade entre carreiras (a uniformidade remuneratória da tese). A omissão, ao contrário, alimenta o ciclo de gratificações criadas caso a caso, com passivos judiciais e distorções que a racionalidade administrativa busca evitar.

Análise crítica

A ADO 13 é capítulo da longa transição do STF no controle da omissão legislativa. Na formulação original do art. 103, § 2º, da Constituição, a procedência servia à mera ciência ao poder competente, sem prazo nem sanção, salvo para órgãos administrativos. É a fase do Informativo 255: mora de chefes do Executivo na revisão geral anual (art. 37, X) declarada sem consequência prática. A inflexão veio com a ADI 3682, em 2007: ao reconhecer a mora do Congresso na lei complementar de criação de municípios, o Tribunal assinalou 18 meses como parâmetro temporal razoável. Desde então, a fixação de prazo se normalizou, como mostram as ADOs 25 (Lei Kandir), 67 (ITCMD), 74 (adicional de penosidade) e 85 (participação na gestão da empresa). A ADO 13 transplanta a técnica para terreno mais delicado: omissão de Estado-membro em matéria remuneratória, onde se sobrepõem iniciativa reservada, orçamento e autonomia federativa.

O ponto dogmaticamente mais instigante é a convivência com dois limites clássicos. Pela Súmula Vinculante 37, o Judiciário não pode aumentar vencimentos sob fundamento de isonomia; pelo Tema 624 (RE 843.112), não pode determinar ao Executivo a apresentação de projeto de lei de revisão geral anual. A ADO 13 não colide com essas balizas, mas roça nelas. Três distinções sustentam a compatibilidade. A sede: o controle abstrato da omissão tem regime próprio, diverso das pretensões subjetivas individuais. A natureza do dever: a revisão geral envolve juízo político sobre índice e oportunidade, enquanto o art. 144, § 9º, impõe uma forma remuneratória determinada, sem margem quanto ao se. O conteúdo da decisão: o STF não fixou valores nem editou norma supletiva; declarou a mora e assinalou prazo, preservando a iniciativa do Governador. Ainda assim, a fronteira é tênue: na prática, o prazo funciona como ordem de legislar.

Duas observações críticas. A primeira é redacional: o resumo oficial fala em inércia desde a promulgação da Constituição de 1988, mas o regime de subsídio só ingressou no texto com a EC 19/1998, marco tecnicamente correto da mora. A segunda é funcional: o prazo de 24 meses não vem acompanhado de consequência predefinida para o descumprimento. A ADO 25 é ilustrativa: o prazo de mérito foi prorrogado e a controvérsia só se resolveu por acordo homologado pela Corte (questão de ordem de 20/05/2020). O prazo opera menos como coerção e mais como pressão institucional e senha para futuras medidas executórias.

O contraste com a ADO 88 delimita o standard. Em outubro de 2025, o mesmo Plenário julgou improcedente ação análoga contra Minas Gerais, relativa à estruturação da Polícia Penal (EC 104/2019), por inexistência de inertia deliberandi diante de providências normativas e administrativas em curso. A mora não decorre do tempo em abstrato, e sim da ausência de movimentação legislativa qualificada dirigida ao dever específico. Reestruturações remuneratórias genéricas, como as invocadas na ADO 13, não descaracterizam a omissão; a deflagração séria do processo de implantação, como na ADO 88, sim.

Impacto prático

O precedente tem efeitos imediatos para a administração mineira e sinalizadores para os entes que mantêm delegados fora do subsídio.

• Minas Gerais deve aprovar a lei do subsídio dos delegados em até 24 meses da publicação da ata, com compatibilização orçamentária (art. 169 da CF e LC 101/2000).
• O cronograma deve contornar as vedações de ano eleitoral: nulidade de aumento de despesa com pessoal nos 180 dias finais do mandato (art. 21 da LRF) e restrições do art. 73, VIII, da Lei 9.504/1997.
• Gratificações e adicionais tendem a ser absorvidos pela parcela única; pelo Tema 690 (RE 597.396), a supressão de vantagens não pode gerar decesso do total nominal, por força da irredutibilidade.
• Verbas indenizatórias sobrevivem à migração (ressalva do art. 39, § 4º); a qualificação de cada rubrica como indenizatória ou remuneratória será o novo foco de contencioso.
• Advocacias públicas devem documentar providências concretas (anteprojetos, estudos de impacto, mensagens ao Legislativo): a linha que separou a ADO 13 da ADO 88.
• Entidades de delegados e de outras carreiras policiais ganham precedente direto para ADOs análogas fundadas no art. 144, § 9º, contra estados igualmente inertes.
• Para concursos (Delegado, PGE, Magistratura, MP): dominar a literalidade da tese, o prazo de 24 meses contado da ata, a legitimidade da entidade nacional e o contraste com a SV 37 e o Tema 624.

Conexões jurisprudenciais

O precedente dialoga com duas linhagens: as ADOs com fixação de prazo e os limites do Judiciário em matéria remuneratória.

• ADO 25 QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 20/05/2020: prorrogação dos prazos da lei complementar do art. 91 do ADCT (Lei Kandir), prova de que o calendário em ADO é ajustável.
• ADO 67, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 06/06/2022: mora na lei complementar do ITCMD (art. 155, § 1º, III, da CF), com prazo ao Congresso.
• ADO 27, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 03/07/2023: inertia deliberandi na regulamentação do fundo de garantia das execuções trabalhistas (EC 45/2004).
• ADO 74, j. 05/06/2024, e ADO 85, j. 17/02/2025, ambas Rel. Min. Gilmar Mendes: omissões quanto ao adicional de penosidade (art. 7º, XXIII) e à participação na gestão da empresa (art. 7º, XI).
• ADO 70, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 29/09/2025: mora na lei complementar do art. 18, § 4º, da CF, matéria em que a ADI 3682 (2007) inaugurou o parâmetro temporal razoável.
• ADO 88, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/10/2025: improcedência quanto à Polícia Penal de MG, por providências em curso; contraponto direto da ADO 13.
• Súmula Vinculante 37 e Tema 624 (RE 843.112): limites ao ativismo remuneratório do Judiciário.
• Tema 864 (RE 905.357) e Tema 690 (RE 597.396): condicionantes orçamentárias da revisão geral e absorção de vantagens pelo subsídio com irredutibilidade nominal.
• Informativo STF 255: registro da fase em que a declaração de mora não vinha acompanhada de prazo.