Contexto do caso
A Lei nº 11.284/2006, conhecida como Lei de Gestão de Florestas Públicas, é o principal marco normativo brasileiro para a exploração sustentável de florestas de domínio público. Ela criou o Serviço Florestal Brasileiro e estruturou a concessão florestal: delegação onerosa, precedida de licitação e formalizada por contrato de prazo determinado, pela qual o particular explora, por sua conta e risco, produtos e serviços florestais em unidades de manejo previamente definidas. Em 2023, a Lei nº 14.590 reformou esse regime para dinamizar as concessões e incorporar novas fontes de receita, como créditos de carbono e serviços ambientais, ampliando o interesse econômico sobre as florestas públicas federais.
O Partido Verde ajuizou a ADI 7.394 contra os arts. 9º, 10 e 11 da lei, na redação de 2023, que disciplinam o Plano Plurianual de Outorga Florestal (PPAOF), instrumento que define o conjunto de florestas públicas passíveis de concessão em cada período. O gatilho da controvérsia foi semântico, mas de enorme repercussão prática: o art. 11 dispõe que o PPAOF "considerará", entre outros fatores, a exclusão das terras indígenas e das áreas ocupadas por comunidades locais (inciso IV). Para o autor, o verbo sugeriria mera diretriz ponderável, abrindo margem para que a Administração decidisse, caso a caso, incluir ou não esses territórios no rol de áreas concedíveis. Embora nunca tenha havido concessão florestal sobre território tradicional, a ambiguidade textual criava risco jurídico concreto, sobretudo num cenário de expansão acelerada das concessões na Amazônia.
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual encerrada em 20 de março de 2026, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para dar interpretação conforme à Constituição aos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, III, da Lei nº 11.284/2006, com a redação da Lei nº 14.590/2023, excluindo qualquer interpretação que permita a outorga, à iniciativa privada, de concessão florestal em áreas ocupadas por povos indígenas, remanescentes quilombolas ou demais comunidades tradicionais.
O ponto de maior alcance prático da decisão está na irrelevância do status fundiário: a vedação incide sobre áreas ocupadas por esses grupos ainda que não demarcadas, tituladas ou regularizadas, e a mora do Estado em cumprir seu dever de demarcação não reabre espaço para a concessão.
O Min. Gilmar Mendes, acompanhado pelo Min. Flávio Dino, aderiu ao resultado com ressalvas relevantes de fundamentação: a proibição dirigida à iniciativa privada não pode ser lida como interdição econômica dos territórios. As próprias comunidades conservam a prerrogativa de explorar manejo florestal sustentável, restauração ambiental e produtos e serviços florestais, inclusive mediante contratos com terceiros, desde que preservadas salvaguardas como a manutenção da posse direta da terra pelo grupo.
Fundamentos
O voto do relator articula três camadas normativas. A primeira é o bloco constitucional de proteção territorial: o art. 231 da CF/1988 assegura aos indígenas a posse permanente e o usufruto exclusivo das terras tradicionalmente ocupadas; o art. 68 do ADCT garante a propriedade definitiva aos remanescentes de quilombos; e os arts. 215 e 216 impõem tutela reforçada aos modos de criar, fazer e viver, o que vincula território e identidade cultural. A segunda camada é convencional: a Convenção nº 169 da OIT, internalizada no direito brasileiro, estende a proteção possessória às demais comunidades tradicionais. A terceira é estrutural: a própria anatomia jurídica da concessão florestal.
“A própria lógica concessória envolve a atribuição ao concessionário de posição jurídica incompatível com o regime constitucional de proteção dessas terras e com o usufruto exclusivo assegurado aos grupos protegidos. Assim, é irrelevante, para fins de incidência da vedação, o status de regularização fundiária ou a morosidade estatal em cumprir o dever de demarcar e proteger tais áreas.”
Quanto ao texto impugnado, o Tribunal reconheceu que a abertura do verbo "considerará" não pode ser convertida em autorização implícita. A proteção constitucional desses territórios não é critério de planejamento sujeito a ponderação administrativa, mas limite externo à competência do poder concedente.
“Essa abertura interpretativa não pode ser compreendida como autorização para concessões sobre áreas ocupadas por indígenas, remanescentes quilombolas e comunidades tradicionais, pois a proteção constitucional desses territórios opera como limite material intransponível à atuação administrativa.”
Análise crítica
A ADI 7.394 é menos uma inovação e mais uma operação de fechamento de sistema. O precedente estrutural é a ADI 7.008 (rel. Min. Roberto Barroso, j. 22/05/2023), em que o STF, examinando a Lei paulista nº 16.260/2016, admitiu a concessão de áreas estaduais para ecoturismo e exploração madeireira, mas excluiu os territórios tradicionais e, pela primeira vez com essa clareza, incluiu as comunidades tradicionais não indígenas e não quilombolas no círculo de proteção da Convenção 169. O que a ADI 7.394 faz é transportar essa ratio do plano estadual para a espinha dorsal do regime federal de concessões, atingindo o próprio PPAOF, que é a porta de entrada de toda concessão florestal da União. Depois de março de 2026, não há mais fresta normativa: nem lei estadual, nem plano de outorga federal podem colocar território tradicional em edital.
Dois movimentos técnicos merecem atenção. O primeiro é a conversão de uma norma de planejamento em regra proibitiva. O art. 11 da lei tem estrutura de rol de diretrizes que o plano "considerará", vocabulário típico de discricionariedade planejadora. O STF cindiu esse rol: os demais critérios continuam ponderáveis, mas a exclusão dos territórios tradicionais passa a ser vinculada, verdadeira regra de incompetência material. É aplicação sofisticada da interpretação conforme sem redução de texto, que preserva a operabilidade do PPAOF sem sacrificar a supremacia constitucional. O segundo movimento é a consolidação da tese de que a proteção territorial independe de ato estatal de reconhecimento. Essa premissa vem do caráter declaratório da demarcação, afirmado desde a Pet 3.388 (Raposa Serra do Sol) e reafirmado no Tema 1.031 da repercussão geral (RE 1.017.365, caso Xokleng), cuja tese registra que a demarcação "consiste em procedimento declaratório do direito originário territorial". Ao repetir que a mora demarcatória é irrelevante, o STF neutraliza o incentivo perverso de que a omissão do próprio Estado abrisse mercado para concessões sobre áreas ainda não regularizadas, exatamente onde a pressão econômica é maior.
O ponto que permanece em aberto, e que a ressalva do Min. Gilmar Mendes ilumina, é o desenho positivo da economia florestal comunitária. A decisão define o que não pode ser feito (concessão à iniciativa privada), mas não disciplina os arranjos pelos quais as próprias comunidades exploram seus territórios com apoio de terceiros: contratos de parceria de manejo, projetos de carbono e REDD+, cessões de uso comunitárias. A fronteira entre a parceria legítima (comunidade como titular da atividade, com posse direta preservada) e a concessão travestida (particular assumindo a posse da unidade de manejo) será o próximo campo de litígio. Há também um custo de segurança jurídica assumido conscientemente: como a vedação alcança áreas "ocupadas" sem demarcação, o risco de sobreposição não mapeada é transferido ao poder concedente e ao concessionário, o que eleva o padrão de diligência socioambiental exigível na fase de estruturação dos editais. A crítica possível, de que isso fragiliza a atratividade das concessões, deve ser relativizada: a decisão, na verdade, reduz o risco regulatório de longo prazo, pois contrato assinado sobre território tradicional seria nulo e fonte de contencioso internacional, inclusive perante o sistema interamericano.
Impacto prático
- Estruturação de concessões: o Serviço Florestal Brasileiro e o poder concedente devem excluir do PPAOF e dos editais toda área com ocupação tradicional identificada ou plausível, mesmo sem demarcação, sob pena de nulidade da outorga; laudos antropológicos, dados da Funai, do Incra e da Fundação Cultural Palmares tornam-se peças obrigatórias de due diligence.
- Concessionários e investidores: contratos vigentes ou em licitação com potencial sobreposição a territórios tradicionais devem ser auditados; a sobreposição superveniente reconhecida tende a gerar revisão do objeto ou extinção da concessão, e cláusulas de alocação desse risco passam a ser essenciais.
- Defesa das comunidades: a decisão fornece fundamento direto, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, para ações anulatórias de outorgas, tutelas possessórias e responsabilização por exploração privada em área ocupada, sem que se possa opor a ausência de demarcação.
- Arranjos comunitários: permanece lícita a exploração econômica pelas próprias comunidades (manejo sustentável, sociobioeconomia, projetos de carbono), inclusive com contratação de terceiros, desde que a comunidade mantenha a posse direta e a titularidade da atividade, na linha das ressalvas do Min. Gilmar Mendes.
- Concursos públicos: tema de alta probabilidade em provas de Constitucional e Ambiental; memorizar a tese literal, a técnica da interpretação conforme aos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, III, da Lei nº 11.284/2006, a irrelevância do status de regularização fundiária e o encadeamento com a ADI 7.008 e o Tema 1.031 da repercussão geral.
Conexões jurisprudenciais
O precedente expressamente invocado é a ADI 7.008 (STF, Plenário, rel. Min. Roberto Barroso, j. 22/05/2023), sobre a Lei nº 16.260/2016 de São Paulo: concessões de áreas estaduais para ecoturismo e exploração madeireira são válidas, mas não podem incidir sobre territórios de indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais. Na mesma linha protetiva, a ADI 5.783 (STF, Plenário, rel. Min. Rosa Weber, j. 06/09/2023) invalidou termo final imposto pela Lei baiana nº 12.910/2013 para que comunidades de fundo e fecho de pasto requeressem a regularização de suas terras, reafirmando que direitos territoriais tradicionais não se sujeitam a prazos extintivos.
No plano dos direitos indígenas em geral, a decisão dialoga com o Tema 1.031 da repercussão geral (RE 1.017.365, caso Xokleng), que rejeitou o marco temporal e qualificou a demarcação como procedimento declaratório do direito originário, e com a tradição inaugurada na Pet 3.388 (Raposa Serra do Sol, j. 2009), matriz do regime do usufruto exclusivo. O tema do estatuto territorial indígena voltou ao Plenário recentemente, como registra o Informativo STF 1203 (terras indígenas à luz da tese do marco temporal: reconhecimento, demarcação, uso e gestão), e o Informativo 1110 já documentava a desnecessidade de marco temporal para a declaração do direito territorial. A ADI 7.394 completa esse mosaico pelo ângulo administrativo-contratual: além de proteger o território contra o esbulho privado, o STF agora o protege contra a delegação estatal de sua exploração.