Contexto do caso
O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal é a principal engrenagem redistributiva do federalismo fiscal brasileiro: formado por parcela da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI (art. 159, I, 'a', da CF/1988), destina-se, por determinação do art. 161, II, da Constituição, a promover o equilíbrio socioeconômico entre os entes federados. O parágrafo único do art. 39 do ADCT deu ao Congresso Nacional doze meses, contados da promulgação da Constituição, para editar a lei complementar de rateio. A resposta veio com a LC 62/1989, que fixou coeficientes em tabela rígida, fruto de acordo político da época.
O provisório eternizou-se. Em 24.02.2010, no julgamento conjunto das ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243, relator o ministro Gilmar Mendes, o STF declarou a inconstitucionalidade dos critérios fixos da LC 62/1989 por omissão parcial: coeficientes congelados havia duas décadas não mais refletiam a realidade socioeconômica dos estados nem cumpriam a finalidade constitucional de reduzir desigualdades regionais. Aplicando o art. 27 da Lei 9.868/1999, a Corte adotou a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade e manteve a norma em vigor até 31.12.2012. Vencido o prazo sem nova lei, sobreveio cautelar na ADO 23 para garantir a continuidade dos repasses, até que o Congresso editasse a LC 143/2013. Essa lei, impugnada na ADI 5.069 pelo Governador de Alagoas em 2013, foi por sua vez invalidada pelo Plenário em sessão virtual encerrada em 16.06.2023: a transição entre o modelo antigo e a sistemática de população e inverso da renda domiciliar per capita foi considerada desarrazoadamente alargada, perpetuando na prática a partilha já rejeitada em 2010. Mais uma vez sem pronúncia de nulidade, as regras foram mantidas até 31.12.2025.
Chegado o termo final de 2025 sem deliberação legislativa, o presidente do STF, ministro Edson Fachin, prorrogou em plantão a eficácia das normas até 01.03.2026. Na iminência de novo vencimento, a União e o Colégio Nacional dos Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal pediram nova dilação, deferida em parte pela ministra Cármen Lúcia na liminar ora referendada.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, por unanimidade, referendou a medida cautelar para manter a aplicação dos critérios do art. 2º, II, III e § 2º, da LC 62/1989, na redação da LC 143/2013, por noventa dias contados de 01.03.2026, ou até a superveniência de nova legislação, se editada antes desse termo. Dois pontos merecem destaque. Primeiro, a relatora dimensionou o prazo considerando o recesso parlamentar encerrado em 02.02.2026 e os feriados do período. Segundo, e mais relevante, recusou expressamente o pedido da União de prorrogação por todo o exercício de 2026, por considerar que a extensão longa afrontaria a autoridade do julgado de 2023 e acomodaria a inércia parlamentar.
A fórmula decisória repete um paradoxo já conhecido na saga do FPE: normas declaradas inconstitucionais pelo STF continuam a produzir efeitos por ordem do próprio STF, porque a alternativa (o vácuo normativo) seria constitucionalmente pior, paralisando repasses que sustentam as finanças da maioria dos estados brasileiros.
Fundamentos
O fio condutor da fundamentação é a proibição de retrocesso na proteção do pacto federativo: sem critérios vigentes, a União ficaria impedida de cumprir os prazos máximos de repasse fixados no art. 4º da LC 62/1989, gerando colapso financeiro nos entes subnacionais. A tese sintetizada no Informativo 1209 é explícita quanto ao caráter excepcional da medida:
“A reiterada omissão do Congresso Nacional em editar lei complementar que estabeleça critérios adequados de rateio dos recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) justifica, em caráter excepcional e temporário, a prorrogação cautelar da eficácia de normas declaradas inconstitucionais, a fim de evitar vácuo normativo incompatível com as obrigações de repasse de recursos aos entes federados.”
Ao mesmo tempo, a relatora traçou o limite da tolerância judicial. Segundo a notícia oficial do STF, a prorrogação pelo exercício inteiro de 2026, tal como pleiteada pela União, foi rejeitada porque a medida:
“representaria afronta ao julgado do STF e 'transigiria com a omissão do Congresso Nacional'.”
A decisão apoia-se, ainda, na cadeia de precedentes que estrutura o tema: as ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243 (fungibilidade entre inconstitucionalidade por ação e por omissão; invalidação dos coeficientes fixos) e a cautelar monocrática na ADO 23 (continuidade dos repasses diante do primeiro vencimento de prazo sem lei nova).
Análise crítica
O caso é o mais acabado laboratório brasileiro da técnica da declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, de matriz alemã (Unvereinbarkeitserklärung combinada com apelo ao legislador), positivada entre nós pelo art. 27 da Lei 9.868/1999. Em 2010, a técnica foi celebrada como sofisticação do controle de constitucionalidade: em vez de cassar a norma e criar caos financeiro, o Tribunal modulava e devolvia a questão ao Parlamento com prazo. Dezesseis anos depois, o balanço é ambivalente. O Congresso respondeu à decisão de 2010 com uma lei (a LC 143/2013) que, no essencial, adiava indefinidamente a correção do problema; respondeu à decisão de 2023 com silêncio absoluto. O apelo ao legislador, desacompanhado de consequência concreta para o descumprimento, converteu-se em convite à procrastinação.
A comparação com a ADO 25 é instrutiva. Lá, diante da omissão em regulamentar a compensação do art. 91 do ADCT (perdas de ICMS com a desoneração das exportações), o STF fixou prazo de doze meses e previu que, no descumprimento, caberia ao TCU fixar os critérios de repasse. A ameaça de solução heterônoma funcionou: União e estados celebraram acordo homologado pela Corte, convertido na LC 176/2020. No FPE, ao contrário, a Corte limitou-se por anos a renovar prazos, sem regra subsidiária nem sanção institucional, e o resultado foi a reiteração da mora. A recusa de Cármen Lúcia à prorrogação anual, com a escolha deliberada de um prazo curto de noventa dias, deve ser lida como tentativa de recuperar o poder de barganha do Tribunal: prazos longos removem o custo político da inércia; prazos curtos mantêm o Legislativo sob pressão contínua.
Ainda assim, a estratégia dos noventa dias mostrou fôlego limitado. Os desdobramentos posteriores ao Informativo 1209 confirmam o diagnóstico: vencido o novo prazo sem lei, houve prorrogação adicional de trinta dias e, em 17.06.2026, o Plenário fixou termo final em 30.06.2027, qualificado como improrrogável, com encaminhamento do caso ao Núcleo de Solução Consensual de Conflitos da Presidência do STF e, sobretudo, com a definição de regra subsidiária: sem nova lei ou consenso, passará a valer automaticamente a sistemática do inciso III do art. 2º da LC 62/1989, ajustada aos parâmetros constitucionais definidos pela Corte. Ou seja, o Tribunal terminou por adotar, tardiamente, o desenho institucional que faltava desde 2010: prazo com consequência automática. O precedente de março de 2026 é, nessa perspectiva, o último elo de um modelo esgotado, e seu maior valor dogmático está em documentar por que a mera reiteração de apelos ao legislador não constitui técnica sustentável de superação de omissões inconstitucionais.
Há um risco sistêmico subjacente que a própria Corte verbalizou nos desdobramentos do caso: a normalização das prorrogações transfere ao Judiciário a gestão permanente de uma escolha alocativa que é, por essência, político-legislativa, corroendo tanto a autoridade das decisões do STF quanto a responsabilidade do Congresso perante os entes federados.
Impacto prático
- Para procuradorias estaduais e distritais: os repasses do FPE seguiram os critérios do art. 2º, II, III e § 2º, da LC 62/1989 (redação da LC 143/2013) no período de 90 dias iniciado em 01.03.2026; ações de cobrança ou questionamentos de coeficientes nesse intervalo devem tomar essas normas como parâmetro válido, apesar da declaração de inconstitucionalidade.
- Para a advocacia pública federal: o precedente rejeita prorrogações longas por conveniência administrativa; pedidos futuros de dilação devem demonstrar excepcionalidade concreta e prazo mínimo necessário, sob pena de indeferimento por transigência com a mora legislativa.
- Para gestores públicos estaduais: o planejamento orçamentário deve incorporar o risco regulatório do FPE enquanto não editada a nova lei complementar, inclusive a regra subsidiária definida pelo STF em junho de 2026 para o cenário de omissão persistente.
- Para litígios sobre modulação de efeitos em geral: o caso reforça que a eficácia de norma declarada inconstitucional pode ser prorrogada por decisão cautelar mesmo após o termo fixado no julgamento de mérito, desde que presente risco de vácuo normativo intolerável.
- Para concursos públicos: tema de altíssima incidência em Direito Constitucional e Financeiro; memorizar a tese do Informativo 1209, a técnica do art. 27 da Lei 9.868/1999, a fungibilidade entre ADI e ADO reconhecida na ADI 875 e a cadeia LC 62/1989, ADI 875 (2010), LC 143/2013, ADI 5.069 (2023 e 2026).
Conexões jurisprudenciais
O precedente integra uma linha jurisprudencial contínua sobre o rateio do FPE: ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243 (Plenário, j. 24.02.2010, rel. Min. Gilmar Mendes), que declararam a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos critérios fixos da LC 62/1989, com eficácia mantida até 31.12.2012 e reconhecimento da fungibilidade entre inconstitucionalidade por ação e por omissão (Informativo STF 576); ADO 23 (decisão monocrática cautelar), que assegurou a continuidade dos repasses após o vencimento do prazo de 2012; ADI 5.069 (mérito, sessão virtual encerrada em 16.06.2023, Informativo STF 1099), que invalidou a transição desarrazoadamente alargada da LC 143/2013, com embargos de declaração julgados em 12.09.2023; e, após o presente julgado, o referendo de nova cautelar e a questão de ordem na ADI 5.069 (j. 17.06.2026, Informativo STF 1222), que fixaram o termo improrrogável de 30.06.2027 com regra subsidiária de rateio.
No plano da técnica decisória, dialoga com a ADO 25 (compensação do art. 91 do ADCT), em que a fixação de prazo com consequência automática induziu a autocomposição federativa convertida na LC 176/2020, e com a jurisprudência do Informativo STF 978 sobre omissão legislativa e prorrogação de prazo em âmbito federativo. Não há súmula ou tema de repercussão geral específico sobre o rateio do FPE; a matéria tramita exclusivamente pela via do controle concentrado.