Contexto do caso
A Constituição de 1988 desenhou para os tribunais de contas um modelo de composição deliberadamente plural. No plano federal, o art. 73, § 2º, I, impõe que, das vagas do Presidente da República no TCU, duas sejam providas alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, em lista tríplice formada pela própria Corte. O art. 75 estende o arranjo aos tribunais de contas estaduais, e a Súmula 653 do STF traduziu a simetria para o colegiado de sete conselheiros: quatro cadeiras da Assembleia Legislativa e três do Governador, sendo uma de auditor, uma de membro do Ministério Público de Contas e apenas uma de livre escolha.
O Tribunal de Contas do Estado da Bahia, contudo, atravessou 37 anos de vigência da Constituição sem jamais ter contado com um auditor (conselheiro-substituto), simplesmente porque o cargo nunca foi criado por lei estadual. O problema já havia chegado ao STF na ADI 4.541 (rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/04/2021), quando a Corte declarou que os auditores jurídicos e de controle externo do TCE-BA, servidores administrativos, não podiam exercer as funções típicas do cargo constitucional de auditor e fixou prazo de doze meses para sua efetivação. O prazo escoou em maio de 2022 sem que a Assembleia Legislativa aprovasse os projetos de lei encaminhados pelo próprio TCE-BA.
Diante da inércia, a Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas (Audicon) ajuizou a ADO 87. A urgência agravou-se em setembro de 2024, com o falecimento do conselheiro Pedro Henrique Lino, que ocupava justamente a cadeira destinada aos auditores: sem o cargo criado, o risco era de a vaga ser absorvida por outra clientela. Em fevereiro de 2025, o relator, Min. Dias Toffoli, deferiu cautelar suspendendo qualquer indicação ou nomeação para o TCE-BA. A Lei estadual nº 15.029, de novembro de 2025, finalmente criou o cargo, o que levou à revogação da cautelar em dezembro de 2025 e permitiu a posse de novo conselheiro de livre nomeação do Governador na vaga, evitando o funcionamento da Corte com apenas seis membros. Restava definir o que fazer com o passivo de três décadas de composição inconstitucional.
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual encerrada em 20 de março de 2026, o Plenário, por unanimidade, reconheceu a perda parcial do objeto da ação, em razão da superveniência da Lei baiana nº 15.029/2025, e, na parte conhecida, julgou parcialmente procedentes os pedidos. O ponto central do dispositivo é uma regra de transição: a próxima vaga de conselheiro a ser aberta no TCE-BA, independentemente de sua proveniência (ainda que se trate de cadeira da Assembleia Legislativa ou de livre escolha do Governador), deverá ser preenchida por um auditor, com uma única ressalva: se a vaga estiver reservada aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, prevalece essa destinação.
A criação tardia do cargo por lei não bastou. Para o STF, a norma sana a omissão dali em diante, mas não elide os efeitos de 37 anos de composição inconstitucional: sem regra de transição, a chegada do primeiro auditor dependeria da sorte das vacâncias e poderia demorar décadas.
Fundamentos
O primeiro pilar do julgado é o caráter cogente do modelo heterogêneo de composição, extraído dos arts. 73, § 2º, I, e § 4º, e 75 da CF/1988. A presença do auditor concursado é garantia institucional de qualificação técnica e de independência do controle externo, contrabalançando as indicações de extração política.
“Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.”
“No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha.”
O segundo pilar é consequencialista. Nos termos do Informativo 1209, a Corte baiana vivenciou "um quadro de frustração reiterada do modelo de composição pluralista dos tribunais de contas previsto na CF/1988", e a regra de transição se justifica "de modo a evitar que a conformação constitucional da composição do tribunal seja adiada por décadas, caso se aguarde apenas a vacância de vagas de livre nomeação do governador". O Plenário invocou como precedente a ADI 7.053, na qual, ao examinar a composição do TCDF, também se valeu de técnica de acomodação de vagas para recompor o desenho constitucional.
Análise crítica
A ADO 87 é um marco na trajetória dos remédios contra a omissão inconstitucional. O art. 103, § 2º, da CF prevê, para a ADO, consequência aparentemente tímida: ciência ao poder omisso para a adoção das providências necessárias. A prática do STF, porém, vem migrando do modelo declaratório para provimentos de feição estrutural e mandamental, com fixação de prazos (como na ADI 4.541), suspensão cautelar de atos que perpetuariam a lesão (a liminar de fevereiro de 2025) e, agora, a imposição direta de regra de transição que vincula o preenchimento de vaga futura. O tribunal não se limitou a constatar que a lei veio; disciplinou como o mundo dos fatos deve ser reconduzido à normalidade constitucional.
O aspecto tecnicamente mais ousado do dispositivo está na expressão "independentemente de sua proveniência". A jurisprudência tradicional do STF sempre operou com o critério da vaga de origem: a cadeira vaga pertence à categoria de quem a ocupava, preservando-se a proporção da Súmula 653. Aqui, o Plenário derrogou pontualmente esse critério, admitindo que até uma vaga da cota da Assembleia Legislativa seja capturada pela regra de transição. Trata-se de prioridade restaurativa: como os auditores foram excluídos por 37 anos, a primeira vacância funciona como reparação institucional, e só cede diante do Ministério Público de Contas, categoria igualmente protegida e minoritária. A solução é coerente com a lógica da ADI 374 (rel. Min. Dias Toffoli, j. 22/03/2012), que reconheceu a precedência do preenchimento das vagas de auditor e de MP de Contas quando o tribunal nunca as proveu, mas vai além dela, porque agora a ordem de precedência atropela inclusive a titularidade formal da vaga.
Há, evidentemente, um custo federativo nessa escolha. Ao determinar o destino de uma vaga que pode vir a ser da Assembleia Legislativa, o STF comprime temporariamente a competência de indicação de outro poder estadual. A justificativa subjacente é a de que a inércia deliberada não pode gerar dividendos: o Estado que descumpre o modelo por décadas não conserva intacta a liberdade de indicação que a Constituição condicionava àquele mesmo modelo. É a máxima de que ninguém se beneficia da própria torpeza institucional, e a unanimidade do Plenário sugere que essa ponderação se consolidou como técnica decisória legítima para omissões de longa duração.
O precedente dialoga, por fim, com um problema nacional. A Bahia era o caso extremo, mas diversos tribunais de contas ainda apresentam défices de conformação (vagas de auditor ou de MP de Contas ocupadas por indicados de livre escolha), tema enfrentado, sob ângulos diversos, na ADI 5.587 e na ADI 7.053. A regra de transição da ADO 87 oferece o molde para a correção desses arranjos: identificada a distorção histórica, a primeira vacância é da categoria preterida.
Impacto prático
As consequências operacionais ultrapassam as fronteiras baianas.
- TCE-BA: a próxima vacância de conselheiro, qualquer que seja sua origem, pertence aos auditores, salvo se a cadeira for a reservada ao Ministério Público de Contas; Governador e Assembleia não podem contar com essa vaga para indicações de livre escolha.
- Concurso público: a efetividade da regra pressupõe auditores concursados; o TCE-BA precisa concluir o certame para o cargo criado pela Lei estadual nº 15.029/2025, sob pena de nova judicialização quando a vaga se abrir.
- Outros estados: associações de categoria ganham precedente direto para atacar composições irregulares de TCEs e TCMs, inclusive com pedido de regra de transição que ignore a proveniência da vaga.
- Contencioso de nomeações: indicações em desacordo com a regra de transição são impugnáveis por mandado de segurança e controle concentrado, com forte probabilidade de cautelar, como demonstrou a suspensão de nomeações deferida em 2025.
- Para concursos públicos: o tema combina a composição dos TCEs (Súmula 653 e arts. 73 e 75 da CF), os efeitos da decisão em ADO (superação da mera ciência do art. 103, § 2º) e o estatuto do conselheiro-substituto (art. 73, § 4º); a fórmula "a lei superveniente não elide os efeitos da omissão prolongada" tende a aparecer em provas.
Conexões jurisprudenciais
O antecedente imediato do julgado é a ADI 4.541 (rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/04/2021), que vedou aos auditores administrativos do TCE-BA o exercício das funções do cargo constitucional de auditor e fixou o prazo de doze meses cujo descumprimento gerou a ADO 87. O precedente expressamente citado é a ADI 7.053 (rel. Min. Gilmar Mendes, j. 12/08/2025), sobre as vagas do Executivo no TCDF, com modulação para recompor a reserva de cadeiras às carreiras de auditor e do MP de Contas.
Na genealogia mais antiga estão a ADI 374 (rel. Min. Dias Toffoli, j. 22/03/2012), sobre a ordem de precedência no preenchimento de vagas quando o TCE paulista não contava com auditor nem com membro do MP de Contas, e a própria Súmula 653. Complementam o quadro a ADI 6.949 (rel. Min. Dias Toffoli, j. 02/10/2023), sobre a renomeação do cargo para conselheiro-substituto no Espírito Santo, e a ADI 5.587 (rel. Min. André Mendonça, j. 25/04/2025), sobre critérios de indicação de conselheiros. Nos informativos, o estatuto dos conselheiros-substitutos já aparecera nas edições 161, 428, 1103 e 1156 do STF, o que confirma a ADO 87 como o capítulo mais incisivo dessa longa construção.