Contexto do caso
A ADPF 400 foi ajuizada em 2016 pela Procuradoria-Geral da República, então chefiada por Rodrigo Janot, contra o art. 1º, § 1º, do Decreto-Lei 37/1966 (na redação do Decreto-Lei 2.472/1988) e o art. 70 do Decreto 6.759/2009, o Regulamento Aduaneiro. Esses dispositivos criam uma ficção jurídica: a mercadoria nacional ou nacionalizada que foi exportada e depois retorna ao país é considerada estrangeira para fins de incidência do imposto de importação, salvo hipóteses excepcionais listadas na própria lei.
O argumento central da PGR era de estrita literalidade constitucional: o art. 153, I, da CF/1988 autoriza a União a instituir imposto sobre a importação de 'produtos estrangeiros', e produto fabricado no Brasil não se tornaria estrangeiro pelo simples fato de ter cruzado a fronteira e voltado. A equiparação legal ampliaria, por ficção, a competência tributária desenhada pelo constituinte, em afronta também ao art. 146, III, 'a', que reserva à lei complementar a definição dos fatos geradores dos impostos discriminados na Constituição.
O pano de fundo jurisprudencial tornava a ação promissora para o contribuinte. Sob a ordem constitucional anterior, o STF havia declarado a incompatibilidade do regime de equiparação no RE 104.306, caso de mercadoria enviada ao exterior em saída temporária para exposição em feira. E, já sob a CF/1988, as Turmas vinham reiterando a inconstitucionalidade do dispositivo, como se vê no RE 606102 AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 27/11/2012, caso dos lingotes de zinco) e no RE 483110 AgR (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 17/09/2018). Como a norma impugnada é pré-constitucional, insuscetível de controle por ADI, a ADPF era a via adequada para provocar o juízo definitivo de recepção pelo Plenário.
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual encerrada em 20 de março de 2026, o Plenário, por unanimidade e nos termos do voto do relator, Ministro Nunes Marques, julgou improcedente a arguição. Declarou recepcionados pela CF/1988 o art. 1º, § 1º, do Decreto-Lei 37/1966 e, por arrastamento, o art. 70 do Decreto 6.759/2009. A consequência é direta: a mercadoria nacional ou nacionalizada exportada em caráter definitivo, ao retornar ao território brasileiro, sujeita-se regularmente ao imposto de importação, ressalvadas as exceções legais.
O elemento decisivo do julgamento foi a distinção entre exportação definitiva e saída temporária: na primeira, a operação econômica se encerra e o retorno configura nova internalização, tributável; na segunda, não há ruptura do vínculo com o mercado interno, e permanece hígido o entendimento do RE 104.306 pela não incidência.
A Corte não modulou efeitos. A decisão, proferida em sede de controle concentrado, tem eficácia contra todos e efeito vinculante, encerrando a controvérsia que dividia o Judiciário e a própria jurisprudência interna do STF.
Fundamentos
O voto condutor deslocou o eixo hermenêutico da expressão 'produtos estrangeiros' da origem produtiva para a procedência econômica. Para o relator, a Constituição vincula a incidência do tributo ao fato de o bem proceder do exterior e ingressar no espaço aduaneiro com destinação ao mercado interno, em consonância com a definição do fato gerador dada pelo CTN. O informativo sintetiza o núcleo do raciocínio:
“A internalização do produto é elemento que privilegia a dimensão econômica do fato tributável em detrimento de aspectos meramente formais relacionados a sua origem produtiva.”
O segundo pilar é a função extrafiscal do imposto de importação, instrumento de regulação do comércio exterior e de proteção do mercado interno. Restringir a incidência aos bens fabricados fora do país abriria uma rota de elisão: exportar e reimportar a própria mercadoria nacional para fruir de benefícios do regime de exportação e depois reinseri-la sem o gravame aduaneiro. Nas palavras do informativo:
“Interpretação no sentido de restringir a aplicação do imposto aos bens originariamente produzidos no exterior resultaria na fixação de limite inexistente no texto constitucional e no prejuízo considerável da função predominantemente extrafiscal do tributo.”
Por fim, o relator promoveu o distinguishing em relação ao RE 104.306: naquele caso a mercadoria saíra do país em típica hipótese de saída temporária, sem encerramento da operação econômica, situação diversa da exportação definitiva, na qual há saída efetiva, encerramento da operação e eventual fruição de benefícios fiscais próprios do regime exportador. Segundo noticiado pelo próprio STF, o relator acrescentou que a não incidência poderia gerar distorções comerciais, estimular planejamentos abusivos e enfraquecer os controles aduaneiros.
Análise crítica
O julgamento é uma inflexão relevante, e é preciso dizê-lo com clareza: o Plenário superou, sem declará-lo expressamente como overruling, a orientação que ambas as Turmas vinham aplicando havia mais de uma década. Entre 2012 e 2018, decisões como o RE 606102 AgR e o RE 483110 AgR afirmavam, de modo categórico, a inconstitucionalidade da equiparação do art. 1º, § 1º, do DL 37/1966, estendendo ao ambiente da CF/1988 a lógica do RE 104.306. A ADPF 400 reorganiza esse quadro pela técnica da distinção: o precedente histórico fica confinado à saída temporária, e a equiparação sobrevive para a exportação definitiva. Trata-se de solução tecnicamente elegante, mas que na prática esvazia a linha decisória anterior, cujos casos concretos nem sempre versavam sobre saídas temporárias.
No mérito, a opção do STF privilegia uma leitura funcional da competência do art. 153, I. A favor da decisão milita a coerência sistêmica do direito aduaneiro: o imposto de importação não grava a nacionalidade da coisa, mas a operação de internalização de bem procedente do exterior. A exportação definitiva desnacionaliza a mercadoria no plano jurídico-aduaneiro (ela deixa o território, encerra sua circulação interna e frequentemente carrega desonerações de IPI, ICMS e contribuições próprias do regime exportador). Permitir o retorno livre de gravame criaria assimetria concorrencial contra o produto que permaneceu no mercado interno e contra o similar estrangeiro regularmente tributado.
Contra a decisão, pesa a literalidade do texto constitucional, que foi o fundamento da própria jurisprudência anterior do STF. 'Produto estrangeiro' é conceito que o constituinte empregou para demarcar competência, e o art. 110 do CTN veda que a lei tributária altere conceitos utilizados pela Constituição para definir competências. A crítica doutrinária que se seguiu ao julgamento, registrada em veículos especializados, aponta exatamente esse risco: ao validar a ficção equiparadora com apoio na extrafiscalidade e na 'dimensão econômica' do fato, a Corte teria admitido que finalidades regulatórias funcionem como vetor de alargamento da hipótese de incidência, precedente metodologicamente perigoso para outros tributos.
O ponto de equilíbrio encontrado pelo STF está menos na semântica de 'estrangeiro' e mais na teoria do fato gerador: o que se tributa não é a coisa, mas a operação de importação. Sob essa ótica, a reimportação definitiva é materialmente idêntica a qualquer importação, e a ficção legal apenas explicita o óbvio aduaneiro.
Registre-se, ainda, o veículo processual: por se tratar de norma anterior à CF/1988, o controle se fez pelo juízo de recepção em ADPF, com o art. 70 do Regulamento Aduaneiro de 2009 alcançado por arrastamento. A eficácia vinculante estabiliza a matéria, impede que as Turmas retomem a linha anterior e obriga o ajuste dos processos em curso ao novo paradigma.
Impacto prático
A decisão tem consequências imediatas para operadores de comércio exterior, advogados tributaristas e para quem se prepara para concursos com forte carga de direito tributário e aduaneiro.
- Empresas que reimportam mercadoria nacional exportada em caráter definitivo devem contabilizar o imposto de importação no custo da operação; não houve modulação de efeitos.
- As exceções legais do art. 1º, § 1º, do DL 37/1966 permanecem plenamente aplicáveis: consignação não vendida no prazo, devolução por defeito técnico para reparo ou substituição, alteração na sistemática de importação do país de destino, guerra ou calamidade pública e fatores alheios à vontade do exportador. Documentar rigorosamente o enquadramento é essencial.
- Quando o retorno do bem for previsível (feiras, testes, beneficiamento, obras no exterior), o planejamento deve migrar para os regimes aduaneiros especiais de exportação temporária, que continuam afastando a incidência conforme a lógica preservada do RE 104.306.
- Teses judiciais em curso fundadas na jurisprudência das Turmas (RE 606102 AgR e RE 483110 AgR) perderam sustentação; cabe reavaliar riscos de sucumbência e provisões.
- Atenção ao parágrafo único do art. 70 do Regulamento Aduaneiro, que estende a equiparação a máquinas, equipamentos e componentes nacionais exportados por empresas de engenharia para obras no exterior, quando retornam ao país.
- Para concursos: memorizar a tese literal, a distinção entre exportação definitiva (incide) e saída temporária (não incide), o fundamento da procedência econômica sobre a origem produtiva e o caráter extrafiscal do imposto de importação; o tema é forte candidato a provas de carreiras fiscais e da magistratura federal.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga diretamente com o RE 104.306, julgado sob a ordem constitucional anterior, que declarou incompatível a equiparação na hipótese de saída temporária de mercadoria nacional e que permanece válido nesse âmbito específico, agora como contraponto expresso da distinção feita na ADPF 400.
Na jurisprudência formada já sob a CF/1988 e agora superada, destacam-se o RE 606102 AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 27/11/2012), que reputou inconstitucional o DL 37/1966 em caso de reimportação de lingotes de zinco de fabricação nacional, e o RE 483110 AgR (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 17/09/2018), que reiterava a mesma orientação. A ADPF 400, com eficácia vinculante, passa a prevalecer sobre essa linha.
No plano normativo, a decisão consolida a leitura conjugada do art. 153, I, e do art. 146, III, 'a', da CF/1988 com o art. 19 do CTN, que define o fato gerador do imposto de importação como a entrada do produto estrangeiro no território nacional, e com o art. 1º do DL 37/1966. O contraste com o regime das exportações temporárias e com institutos como o drawback ajuda a delimitar, por exclusão, o campo de incidência ora validado: sempre que a operação de saída se encerra definitivamente, o retorno é juridicamente uma importação.