Contexto do caso
A controvérsia é um dos últimos capítulos de uma das mais clássicas disputas do direito tributário brasileiro pós-1988: a tributação da remuneração de quem trabalha para a empresa sem ser empregado. Na redação original do art. 195, I, da Constituição, a contribuição do empregador para a seguridade social incidia sobre a 'folha de salários', expressão que o STF sempre associou à remuneração decorrente de vínculo empregatício. Quando as Leis 7.787/1989 e 8.212/1991 estenderam a cobrança aos pagamentos feitos a administradores, autônomos e avulsos, a Corte reagiu: no RE 166.772 (1994) e na ADI 1.102 (1995), declarou inconstitucional a ampliação da base por lei ordinária, por entender que se tratava de nova fonte de custeio, dependente da competência residual da União (art. 195, § 4º, c/c o art. 154, I, da CF).
O legislador respondeu em duas etapas: primeiro editou a Lei Complementar 84/1996, suprindo a exigência formal, e depois promoveu a Emenda Constitucional 20/1998, que reescreveu o art. 195, I, 'a', para alcançar expressamente os rendimentos do trabalho pagos 'à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício'. A partir daí, a lei ordinária passou a ser veículo idôneo. Restava, porém, uma zona cinzenta: a contribuição ao Seguro de Acidente do Trabalho (SAT), prevista no art. 22, II, da Lei 8.212/1991, seguia a mesma sorte da contribuição patronal geral no período anterior à emenda? Parte das decisões da Corte aplicava ao SAT a lógica da ADI 1.102 (como o RE 773.978 AgR), enquanto outra corrente invocava o RE 343.446 (2003), que reconhecera a constitucionalidade do SAT, para validar a cobrança inclusive sobre avulsos. Essa divergência entre julgados do próprio STF foi levada ao Plenário por embargos de divergência em dois processos apreciados em conjunto: o RE 1.073.380, envolvendo a União e uma empresa de táxi aéreo e restrito a trabalhadores avulsos, e o ARE 1.503.306, que abrangia administradores, autônomos e avulsos.
O que o tribunal decidiu
Em 12 de março de 2026, o Plenário decidiu, por 6 votos a 4, em favor dos contribuintes. Prevaleceu o voto-vista do ministro Alexandre de Moraes, acompanhado por Cármen Lúcia (que reajustou o voto), Luiz Fux, Cristiano Zanin, André Mendonça e Nunes Marques. Ficaram vencidos o relator do RE 1.073.380, ministro Gilmar Mendes, e os ministros Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin. No plano processual, o resultado foi simétrico: no RE 1.073.380, os embargos de divergência da União foram admitidos e desprovidos; no ARE 1.503.306, o agravo regimental foi provido para acolher os embargos de divergência e negar provimento ao recurso extraordinário da Fazenda.
“É inconstitucional a incidência de contribuição destinada ao Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) sobre a remuneração paga pelas empresas a pessoas físicas sem vínculo empregatício, antes da EC nº 20/1998, por não observar a técnica da competência residual da União, que exige lei complementar (CF/1988, art. 195, § 4º, c/c o art. 154, I).”
Fundamentos
O raciocínio da maioria articula três premissas. Primeira: sob a redação original do art. 195, I, 'folha de salários' é conceito constitucional de contorno técnico, que pressupõe relação de emprego; a inclusão de avulsos, autônomos e administradores não é mero desdobramento interpretativo da base, e sim expansão do universo de fatos tributáveis. Segunda: expandida a base para além do que a Constituição autorizava, a exação passa a ser 'outra fonte' de custeio da seguridade, atraindo o regime do art. 195, § 4º, que remete ao art. 154, I, e portanto à lei complementar. Terceira: a EC 20/1998, ao constitucionalizar a incidência sobre rendimentos pagos a pessoa física sem vínculo, não resgata a validade das leis ordinárias anteriores, porque o controle de constitucionalidade se faz pelo parâmetro vigente à época da edição da norma.
“A posterior edição da EC 20/1998 não convalida eventual vício de constitucionalidade de leis anteriores.”
A divergência, capitaneada por Gilmar Mendes, sustentou que o RE 343.446 já havia assentado a validade do SAT e que a contribuição não configuraria nova fonte de custeio, mas incidência sobre a própria folha, compreendida como 'o conjunto das remunerações pagas aos segurados empregados e trabalhadores avulsos'. Flávio Dino agregou a equiparação constitucional de direitos entre trabalhadores com vínculo e avulsos e invocou o art. 926 do CPC, apelando à estabilidade dos precedentes. O argumento tem força especial quanto aos avulsos, expostos aos mesmos riscos de acidente que os empregados, o que tornaria artificial a distinção para fins de uma contribuição cuja causa é justamente o risco laboral.
Análise crítica
O julgado tem menos de novidade material e mais de higiene sistêmica, e nisso reside sua importância. Quanto a autônomos e administradores, a solução era previsível: a linha RE 166.772, ADI 1.102 e LC 84/1996 já demarcara que, antes da EC 20/1998, só lei complementar podia alcançar rendimentos sem vínculo. O ponto genuinamente sensível eram os trabalhadores avulsos. Aqui a maioria fez uma opção metodológica relevante: recusou-se a transportar para o plano tributário a equiparação trabalhista do art. 7º, XXXIV, da CF. Igualdade de direitos sociais entre empregado e avulso não converte a remuneração do avulso em 'salário' para fins de competência tributária. A distinção entre o estatuto protetivo do trabalhador e a regra de competência impositiva é tecnicamente correta: normas de competência se interpretam pelo conteúdo semântico do texto constitucional que as confere, não por analogia finalística, sob pena de esvaziar a função garantística da repartição de competências.
A decisão também delimita, com efeito quase revisional, o alcance do RE 343.446. Aquele precedente de 2003 validou o SAT em outra dimensão: a compatibilidade da exação com a legalidade tributária diante da definição regulamentar de 'atividade preponderante' e 'grau de risco'. Dele não se extraía, com rigor, um aval à base subjetiva ampliada no período pré-emenda. As turmas que assim o liam praticavam uma generalização indevida da ratio decidendi, e os embargos de divergência cumpriram exatamente sua função nomofilática (art. 1.043 do CPC): forçar o Plenário a dizer qual das leituras representa a jurisprudência da Casa. É irônico, mas revelador, que ambos os lados tenham invocado a estabilidade de precedentes: a divergência, para preservar o RE 343.446; a maioria, para preservar a linha ADI 1.102. O Plenário escolheu estabilizar o precedente cuja ratio efetivamente tratava da base de incidência, e não o que tratava de legalidade e regulamento.
Ao rejeitar expressamente a constitucionalidade superveniente, o STF mantém coerência com sua decisão mais emblemática nessa matéria: a derrubada do alargamento da base da COFINS pela Lei 9.718/1998 (RE 346.084 e RE 390.840, 2005), em que a EC 20/1998 tampouco salvou lei ordinária editada antes dela. O sistema brasileiro segue filiado à tese da inconstitucionalidade congênita e insanável.
Por fim, o precedente dialoga com a agenda contemporânea da Corte sobre reserva de lei em contribuições previdenciárias. No Tema 1.223 da repercussão geral (RE 1.381.261), o STF declarou inconstitucionais o Decreto 3.048/1999 e a Portaria MPAS 1.135/2001 na parte em que alteraram a base de cálculo da contribuição sobre a remuneração de transportadores autônomos. A mensagem conjunta é consistente: base de cálculo e sujeição passiva de contribuições são matéria de lei em sentido estrito, e, quando extrapolam o desenho constitucional das fontes nominadas, de lei complementar. Pode-se criticar o custo fiscal de reabrir discussões sobre período encerrado há quase três décadas, mas a crítica prova demais: a demora decorreu da própria litigância fazendária e da oscilação interna do Tribunal, não da tese dos contribuintes.
Impacto prático
O período alcançado (anterior a dezembro de 1998) está longe no tempo, mas a decisão não é peça de museu: ela resolve execuções fiscais, embargos e repetições de indébito que tramitam há décadas exatamente por causa da divergência interna do STF.
- Contencioso pendente: processos ainda vivos que discutem SAT sobre pagamentos a avulsos, autônomos e administradores anteriores à EC 20/1998 devem ser resolvidos a favor do contribuinte; vale conferir sobrestamentos e juízos de retratação em execuções fiscais antigas.
- Créditos habilitados e garantias: em falências, recuperações e penhoras vinculadas a CDAs desse período, a inexigibilidade da rubrica autoriza revisão do quantum e liberação proporcional de garantias.
- Sem efeito prospectivo: após a EC 20/1998 (e já sob a LC 84/1996), a incidência sobre remuneração de contribuintes individuais é válida; a tese não serve para questionar o SAT/RAT atual.
- Delimitação de precedente: o RE 343.446 continua hígido para o que decidiu (legalidade da definição regulamentar de atividade preponderante e grau de risco), e não deve mais ser invocado quanto à base subjetiva pré-emenda.
- Para concursos: memorizar o trinômio art. 195, § 4º + art. 154, I + lei complementar; a sequência histórica RE 166.772, ADI 1.102, LC 84/1996, EC 20/1998, Lei 9.876/1999; e a vedação à constitucionalidade superveniente, cobrada com frequência em provas de tributário e constitucional.
- Atenção à pegadinha clássica: 'folha de salários' na redação original do art. 195, I, não abrange pagamentos a quem não tem vínculo empregatício, ainda que o trabalhador avulso tenha igualdade de direitos trabalhistas (art. 7º, XXXIV, da CF).
Conexões jurisprudenciais
O precedente se apoia na cadeia formada pelo RE 166.772 (Pleno, j. 12/05/1994, rel. Min. Marco Aurélio), que rejeitou a incidência da contribuição da Lei 7.787/1989 sobre pró-labore de administradores e autônomos, e pela ADI 1.102 (Pleno, j. 05/10/1995), que declarou inconstitucionais as expressões 'empresários' e 'autônomos' do art. 22, I, da Lei 8.212/1991. O Informativo 1209 registra ainda o RE 177.296 e o RE 773.978 AgR como precedentes da linha vencedora. Do lado da divergência, a referência central era o RE 343.446 (Pleno, j. 20/03/2003, rel. Min. Carlos Velloso), que validou o SAT sob o ângulo da legalidade tributária.
No mesmo campo temático, merecem nota o Tema 1.223 da repercussão geral (RE 1.381.261), sobre a invalidade da alteração infralegal da base de cálculo da contribuição de transportadores autônomos, e, como contraponto, a jurisprudência que admitiu o salário-educação sobre a remuneração de autônomos, avulsos e administradores, dado seu fundamento constitucional próprio no art. 212, § 5º (linha da Súmula 732 do STF quanto à validade geral da exação). O paralelo mais rico para o estudo da constitucionalidade superveniente segue sendo o par RE 346.084 e RE 390.840 (2005), sobre a base da COFINS na Lei 9.718/1998.