Contexto do caso
A controvérsia remonta ao desenho original do custeio da seguridade social. Na redação primitiva do art. 195, I, da CF/1988, a contribuição do empregador incidia sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro. Na leitura consolidada pelo STF já na primeira metade dos anos 1990, folha de salários pressupõe relação de emprego: salário é a contraprestação paga a empregado. Quando o legislador ordinário, pela Lei 7.787/1989 e depois pelo art. 22, I, da Lei 8.212/1991, estendeu a contribuição patronal às remunerações de administradores, autônomos e avulsos, o Supremo declarou a inconstitucionalidade da ampliação (RE 177.296 e ADI 1.102): tratava-se de nova fonte de custeio, instituível apenas por lei complementar (art. 195, § 4º, c/c o art. 154, I, da CF). O Congresso editou a LC 84/1996 para suprir o vício e, em 1998, a EC 20 reescreveu o art. 195, I, 'a', autorizando expressamente a incidência sobre rendimentos pagos a pessoa física prestadora de serviço mesmo sem vínculo empregatício.
Restava, porém, um bolsão de litígio: a contribuição destinada ao Seguro de Acidente do Trabalho (SAT, hoje RAT), adicional patronal previsto no art. 22, II, da Lei 8.212/1991. A Fazenda Nacional sustentava que o SAT, chancelado pelo STF no RE 343.446 (2003), incidiria validamente também sobre pagamentos a avulsos, autônomos e administradores no período anterior à EC 20/1998. A Primeira Turma vinha afastando a cobrança, enquanto havia precedente da Segunda Turma que a validara quanto a avulsos, o que motivou embargos de divergência em dois processos julgados conjuntamente: o RE 1.073.380 (União contra Oliveira Silva Táxi Aéreo Ltda., relator ministro Gilmar Mendes), restrito a trabalhadores avulsos, e o ARE 1.503.306 (relatora ministra Cármen Lúcia), abrangendo administradores, autônomos e avulsos.
O que o tribunal decidiu
Em sessões de 11 e 12 de março de 2026, o Plenário, por 6 votos a 4, afastou a exigência do SAT sobre remunerações pagas a pessoas físicas sem vínculo empregatício no período anterior à EC 20/1998. Prevaleceu o voto-vista do ministro Alexandre de Moraes, acompanhado pelos ministros Cármen Lúcia (que reajustou o voto para admitir os embargos de divergência e examinar o mérito), Luiz Fux, Cristiano Zanin, André Mendonça e Nunes Marques. Ficaram vencidos os ministros Gilmar Mendes, Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin.
No plano processual, os desfechos foram simétricos no resultado prático: no RE 1.073.380, os embargos de divergência foram admitidos e desprovidos (mantendo o acórdão da Primeira Turma favorável ao contribuinte); no ARE 1.503.306, o agravo regimental foi provido para acolher os embargos de divergência e negar provimento ao recurso extraordinário. Em ambos, afastou-se a cobrança.
O SAT sobre não empregados antes da EC 20/1998 recebeu do Plenário o mesmo tratamento dado, trinta anos antes, à contribuição patronal genérica sobre autônomos e administradores: ampliação de base de custeio por lei ordinária é nova fonte de financiamento da seguridade e exige lei complementar.
Fundamentos
O eixo do voto vencedor é a delimitação semântica e histórica da base constitucional originária. Se folha de salários só alcança remuneração de empregados, a incidência do SAT sobre pagamentos a administradores, autônomos e avulsos não é desdobramento da contribuição existente, mas expansão do custeio, atraindo a técnica da competência residual. A tese fixada é direta:
“É inconstitucional a incidência de contribuição destinada ao Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) sobre a remuneração paga pelas empresas a pessoas físicas sem vínculo empregatício, antes da EC nº 20/1998, por não observar a técnica da competência residual da União, que exige lei complementar (CF/1988, art. 195, § 4º, c/c o art. 154, I).”
Dois fundamentos complementares sustentam a conclusão. Primeiro, a coerência sistêmica: o próprio Supremo já havia invalidado a inclusão dessas categorias na base da contribuição patronal (ADI 1.102, RE 177.296 e, especificamente quanto ao SAT, o RE 773.978 AgR), e o Congresso reconheceu a exigência de lei complementar ao editar a LC 84/1996. Segundo, a rejeição da constitucionalidade superveniente: a EC 20/1998 não convalida norma que nasceu incompatível com o parâmetro constitucional vigente à época de sua edição, pois a validade se afere no momento da criação da regra.
“A contribuição incidente sobre os rendimentos de trabalho pagos a pessoa física sem vínculo empregatício passou a ser prevista constitucionalmente com a edição da EC nº 20/1998, momento em que passou a ser permitida a sua instituição por lei ordinária.”
A divergência, capitaneada pelo relator do RE 1.073.380, ministro Gilmar Mendes, apoiava-se no RE 343.446 (relator ministro Carlos Velloso), no qual a Corte assentou que o SAT não configura nova fonte de custeio, e sustentava que a folha de salários abrangeria também a remuneração de avulsos, dada a equiparação de direitos entre trabalhador avulso e empregado (CF, art. 7º, XXXIV). O ministro Flávio Dino agregou o fundamento finalístico da proteção contra acidentes de trabalho (art. 7º, XXVIII) e o dever de estabilidade da jurisprudência (CPC, art. 926).
Análise crítica
A decisão é menos uma inovação que um fechamento de sistema, e nisso reside seu valor dogmático. Desde o RE 166.772 e a ADI 1.102, o STF trata a base folha de salários como conceito constitucional de recorte trabalhista, indisponível ao legislador ordinário: a Constituição incorporou o sentido técnico de salário e, com ele, a fronteira do vínculo empregatício. O que o julgamento de 2026 faz é recusar a tentativa fazendária de contornar essa fronteira pela porta do SAT. O RE 343.446 validou o SAT enquanto adicional incidente sobre a folha, isto é, sobre remuneração de empregados; jamais legitimou sua projeção sobre quem não integra a folha. A maioria percebeu que aceitar a extensão equivaleria a admitir, por via oblíqua, exatamente aquilo que a Corte vetara nos anos 1990 para a contribuição patronal básica.
O ponto genuinamente difícil do caso estava nos trabalhadores avulsos, e é aí que a divergência tinha sua melhor munição. O art. 7º, XXXIV, da CF assegura igualdade de direitos entre avulso e empregado, e a exposição ao risco acidentário é idêntica; sob a ótica teleológica do custeio protetivo, distinguir as duas categorias soa artificial. A maioria, contudo, privilegiou a legalidade tributária estrita sobre a teleologia protetiva: equiparação de direitos do trabalhador não é equiparação de bases tributárias do tomador, e regra de competência se interpreta pelo texto do art. 195, não pela finalidade do art. 7º. A opção é metodologicamente consistente com a tradição formalista do STF em matéria de competência residual, embora deixe visível o custo: um financiamento acidentário que, no período, protegia o avulso sem a correspondente fonte patronal válida.
Merece nota, ainda, a reafirmação da impossibilidade de constitucionalidade superveniente. O Brasil adota o dogma da nulidade da lei inconstitucional: norma editada sob parâmetro que a proibia é natimorta, e emenda posterior não a convalida. Daí a consequência prática: após a EC 20/1998 (e a Lei 9.876/1999), a cobrança sobre não empregados tornou-se possível por lei ordinária, mas apenas dali em diante. Registro técnico final: o entendimento foi firmado em embargos de divergência, sem repercussão geral formal, de modo que não há tema vinculante; a força do precedente decorre da autoridade do Plenário, o que na prática encerra a discussão nas instâncias ordinárias e no âmbito administrativo.
Impacto prático
O alcance da decisão é essencialmente retrospectivo, mas longe de irrelevante: execuções fiscais antigas, depósitos judiciais e créditos habilitados em recuperações e falências ainda carregam débitos de SAT do período pré-1999.
- Contribuintes com execuções fiscais ou cobranças administrativas remanescentes de SAT sobre pagamentos a administradores, autônomos e avulsos anteriores à EC 20/1998 devem invocar o precedente para extinguir o crédito, inclusive por exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública.
- Depósitos judiciais vinculados a essas discussões podem ser levantados; valores pagos e ainda discutidos em repetição de indébito ganham fundamento definitivo no Plenário.
- A distinção temporal é decisiva: após a EC 20/1998, a incidência sobre rendimentos pagos a pessoa física sem vínculo passou a ser possível por lei ordinária, e o SAT/RAT atual (art. 22, II, da Lei 8.212/1991) permanece válido sobre remunerações de empregados e avulsos, conforme o RE 343.446.
- Para a Fazenda Nacional, o precedente recomenda revisão de teses recursais pendentes sobre o período, evitando litigância inútil contra posição pacificada por maioria do Plenário.
- Para concursos públicos: memorizar a tese literal, o binômio art. 195, § 4º, c/c art. 154, I (competência residual exige lei complementar), a inadmissibilidade da constitucionalidade superveniente e a linha do tempo Lei 7.787/1989 e Lei 8.212/1991, ADI 1.102, LC 84/1996, EC 20/1998, Lei 9.876/1999.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga com a linhagem clássica sobre folha de salários e competência residual. No RE 166.772 (Plenário, relator ministro Marco Aurélio, julgado em 1994), a Corte invalidou a contribuição sobre pagamentos a administradores e autônomos prevista na Lei 7.787/1989; no RE 177.296 (Plenário, relator ministro Moreira Alves, julgado em 1994), reafirmou a inconstitucionalidade da ampliação por lei ordinária; na ADI 1.102 (Plenário, julgada em 05.10.1995), declarou inconstitucionais as expressões empresários e autônomos do art. 22, I, da Lei 8.212/1991. Quanto ao SAT, o RE 773.978 AgR, citado no Informativo 1209, já afastava a exigência sobre remuneração de administradores, avulsos e autônomos antes da EC 20/1998, entendimento reiterado em decisões das Turmas na década de 2010 e em 2024.
Em sentido complementar, e não contraditório, permanece hígido o RE 343.446 (Plenário, relator ministro Carlos Velloso, julgado em 20.03.2003), que reconheceu a constitucionalidade do SAT enquanto contribuição incidente sobre a folha de salários e admitiu a flexibilização regulamentar dos graus de risco. O julgamento de 2026 delimita o alcance daquele precedente: ele legitima o SAT sobre empregados, não sua extensão pretérita a quem estava fora da folha. Não há súmula específica sobre a matéria; a pacificação decorre da uniformização em embargos de divergência pelo Plenário, agora registrada no Informativo STF 1209.