STF barra a 'PEC das UCs' de Mato Grosso: constituinte estadual não pode travar a criação de unidades de conservação

Contexto do caso

Em dezembro de 2024, a Assembleia Legislativa de Mato Grosso promulgou a Emenda Constitucional estadual 119/2024, apelidada de 'PEC das UCs', que acrescentou os parágrafos 3º e 4º ao art. 263 da Constituição estadual. O § 3º condicionava a criação de qualquer unidade de conservação de domínio público que incluísse propriedades privadas a dois requisitos cumulativos: a regularização fundiária de 80% das unidades estaduais de conservação já existentes e a disponibilidade de dotação orçamentária suficiente para a completa e efetiva indenização dos proprietários afetados. O § 4º, por sua vez, determinava que, enquanto não atingido o patamar de 80%, o Estado priorizasse a regularização das unidades já criadas, valendo-se de compensação ambiental e de Cotas de Reserva Ambiental.

O pano de fundo é conhecido: Mato Grosso, território que abriga simultaneamente Amazônia, Cerrado e Pantanal, convive com um passivo fundiário crônico em suas 47 unidades de conservação estaduais, muitas delas jamais indenizadas ou consolidadas. O setor produtivo defendia a emenda como garantia de previsibilidade e de indenização justa; entidades ambientalistas denunciavam uma moratória disfarçada, pois o cumprimento do gatilho de 80% dependeria de décadas de esforço orçamentário. A Procuradoria-Geral da República ajuizou a ADI 7.842, e o relator, Ministro Alexandre de Moraes, concedeu monocraticamente a cautelar em setembro de 2025. Levado o referendo ao Plenário Virtual, houve pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes em outubro de 2025, e o julgamento foi concluído na sessão virtual encerrada em 27 de março de 2026.

O que o tribunal decidiu

O Plenário, por maioria, referendou a medida cautelar para manter suspensa a eficácia dos parágrafos 3º e 4º do art. 263 da Constituição de Mato Grosso até o julgamento de mérito. O Tribunal reconheceu a presença dos dois pressupostos cautelares clássicos: fumus boni iuris, consubstanciado na provável invasão da competência da União para editar normas gerais sobre proteção ambiental e no descumprimento do dever constitucional de tutela do meio ambiente; e periculum in mora, pois a vigência da norma paralisaria por completo a criação de novas unidades de conservação no estado, com danos potencialmente irreversíveis.

Fundamentos

O primeiro fundamento é de índole federativa. O art. 24, VI, da CF/1988 atribui à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre conservação da natureza e proteção do meio ambiente, cabendo à União fixar normas gerais (art. 24, § 1º) e aos Estados suplementá-las (art. 24, § 2º). A norma geral de regência é a Lei 9.985/2000, que instituiu o SNUC e definiu, no art. 22, § 2º, apenas dois requisitos para a criação de unidades de conservação: estudos técnicos e consulta pública. Ao acrescentar condicionantes inexistentes no modelo federal, o constituinte estadual derivado extrapolou o espaço suplementar que lhe era reservado.

“A ausência, no regramento federal, de qualquer condicionante relativo à regularização de unidades preexistentes ou à prévia disponibilidade orçamentária evidencia que o constituinte estadual derivado extrapolou o espaço suplementar que lhe era constitucionalmente reservado, instituindo restrições adicionais incompatíveis com o modelo normativo geral da União.”

O segundo fundamento é material e mobiliza a vedação ao retrocesso ambiental como parâmetro autônomo de controle. O Tribunal identificou uma inversão lógica na norma impugnada: ela pune a proteção futura pela inadimplência passada do próprio Estado.

“Os dispositivos legais questionados criam entraves ao dever de agir do Poder Público na proteção ao meio ambiente (...) o que configura verdadeiro retrocesso ambiental, ao subordinar a expansão de áreas protegidas a condições que dizem respeito, em rigor, à mora do próprio Estado no cumprimento de obrigações pretéritas – a regularização de unidades já existentes –, e não ao mérito da criação de novos espaços.”

Na decisão monocrática referendada, o relator sintetizou o periculum in mora: enquanto a eficácia da norma não fosse suspensa, haveria entraves ao surgimento de novas unidades de conservação em Mato Grosso, em evidente prejuízo ao meio ambiente, bloqueando a ampliação das áreas protegidas ao subordinar a nova proteção ambiental à regularização de obrigações pretéritas do ente federativo.

Análise crítica

A decisão consolida uma assimetria já sedimentada na jurisprudência do STF em matéria de competência concorrente ambiental: a suplementação estadual é via de mão única, admitida apenas in melius. Estados podem elevar o patamar protetivo fixado pelas normas gerais da União, mas não podem flexibilizá-lo nem, como aqui, criar barreiras procedimentais que o esvaziem. É a mesma ratio que conduziu a Corte a invalidar leis estaduais que flexibilizavam ocupação de áreas de preservação permanente e regimes de licenciamento simplificado. A novidade da ADI 7.842 está no veículo normativo: o obstáculo não veio de lei ordinária, mas de emenda à Constituição estadual, e o STF deixou claro que a hierarquia interna da norma no ordenamento estadual é irrelevante, pois o poder constituinte decorrente, mesmo em sua feição reformadora, permanece integralmente vinculado à repartição federativa de competências e ao art. 225 da CF.

O ponto tecnicamente mais rico é a operacionalização da vedação ao retrocesso. Frequentemente criticado pela doutrina como princípio de contornos fluidos, o retrocesso ganhou aqui um teste objetivo: a norma estadual não redefinia o mérito da proteção (não dizia quando uma unidade deve ou não ser criada), mas transferia para a decisão futura o ônus da inadimplência estatal passada. Essa distinção entre condicionantes ligadas ao mérito do ato de proteção e condicionantes ligadas à mora administrativa do próprio ente é uma contribuição analítica relevante, que permite separar normas de organização legítimas de moratórias ambientais camufladas. Sob essa lente, o gatilho de 80% funcionava como cláusula de bloqueio de eficácia praticamente perpétua, dado o histórico de regularização fundiária no estado.

Há, contudo, um contraponto que merece registro e que provavelmente explicará a divergência (o referendo foi por maioria, e houve pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes): a exigência de dotação orçamentária para indenizar proprietários dialoga com preocupações legítimas de responsabilidade fiscal e com o notório problema das desapropriações ambientais não indenizadas, fonte de intenso contencioso de desapropriação indireta. O defeito da emenda mato-grossense não está em reconhecer o problema, mas em resolvê-lo pela via errada: em vez de vincular o Estado a um plano de regularização com metas e recursos, ela sacrificava a criação de novos espaços protegidos, invertendo a prioridade que o art. 225, § 1º, III, da CF impõe ao Poder Público. A cautelar, em suma, não nega o passivo fundiário; nega que ele possa ser convertido em veto à expansão da tutela ambiental.

Impacto prático

• Para procuradorias estaduais e assembleias legislativas: qualquer condicionante estadual à criação de unidades de conservação que vá além dos requisitos do art. 22, § 2º, da Lei 9.985/2000 (estudos técnicos e consulta pública) nasce sob forte suspeita de inconstitucionalidade formal, ainda que veiculada por emenda à Constituição estadual.
• Para advogados do agronegócio e proprietários rurais: a via de tutela contra desapropriações ambientais não indenizadas continua sendo a ação individual (desapropriação indireta, indenização) e o controle do ato concreto de criação da unidade, não a paralisação normativa abstrata da política de conservação.
• Para o Ministério Público e entidades ambientalistas: o precedente fornece parâmetro objetivo para impugnar 'moratórias ambientais' disfarçadas de normas de responsabilidade fiscal, inclusive em outros estados que cogitem replicar o modelo mato-grossense.
• Para a gestão pública: a mora na regularização fundiária de unidades existentes não é escusa juridicamente válida para deixar de criar novas; os dois deveres coexistem e devem ser cumpridos em paralelo.
• Para concursos públicos: guardar o trinômio do julgado: competência concorrente do art. 24, VI, da CF com suplementação estadual apenas mais protetiva; requisitos exclusivos do SNUC (estudos técnicos e consulta pública, art. 22, § 2º); e vedação ao retrocesso ambiental como fundamento material autônomo. Tema com alta probabilidade de cobrança em provas de Magistratura, MP e PGE.

Conexões jurisprudenciais

O próprio informativo arrola como precedentes as ADIs 5.675, 6.672, 4.529, 5.312, 3.356 e 2.656, linha jurisprudencial que veda aos Estados flexibilizar ou restringir normas gerais da União em matéria ambiental, admitindo apenas suplementação mais protetiva. Nessa família insere-se a inadmissibilidade de legislação estadual que flexibilize a ocupação antrópica de áreas de preservação permanente em desacordo com o Código Florestal.

No eixo específico das unidades de conservação e do retrocesso, o antecedente central é a ADI 4.717 (Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 05.04.2018, noticiada no Informativo STF 896), que examinou a MP 558/2012, convertida na Lei 12.678/2012, e assentou que a diminuição ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos exige lei em sentido formal, sob pena de retrocesso socioambiental. Também converge o julgado do STF de agosto de 2025 que reconheceu inconstitucionalidade formal, por ausência de consulta pública, e material, por retrocesso ambiental, em alteração de unidade de conservação, reafirmando o caráter procedimentalmente qualificado do regime do SNUC. Nos informativos recentes, a mesma gramática federativa aparece nos Informativos STF 1116 (licenciamento ambiental estadual) e 1060 (licenciamento e competência municipal), evidenciando que a ADI 7.842 não é episódio isolado, mas capítulo de uma política judicial consistente de contenção da fragmentação normativa ambiental.