Contexto do caso
A Lei 3.525/2019 do Estado do Tocantins dispôs que ficavam 'reconhecidos e convalidados, com força de título de domínio', os registros imobiliários de imóveis rurais inscritos nos cartórios do estado até a data de sua publicação, ainda que sua origem não fosse título de alienação ou concessão expedido pelo poder público. Na prática, a norma convertia em propriedade privada plena, por via meramente cartorária, assentos de origem precária ou desconhecida, incluindo antigos registros paroquiais do século XIX, que nunca tiveram aptidão para constituir domínio. As Leis estaduais 3.730/2020 e 3.896/2022 completaram o arranjo, disciplinando o procedimento de convalidação perante os registradores.
A Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (Contag) ajuizou a ADI 7550 sustentando que a destinação de terras públicas deve ser compatível com a política agrícola e com o Plano Nacional de Reforma Agrária, e que a lei violava o sistema constitucional de bens públicos. A Comissão Pastoral da Terra e a Campanha Nacional em Defesa do Cerrado, amici curiae, alertaram que a convalidação sem exame da cadeia dominial institucionalizaria a grilagem na região do Matopiba. Segundo levantamentos divulgados pela imprensa, dezenas de milhares de hectares foram titulados com fundamento na lei até o julgamento, o que explica o apelido que a norma recebeu no debate público: 'lei da grilagem do Tocantins'.
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual encerrada em 27 de março de 2026, o Plenário, por unanimidade, acompanhou o relator, Ministro Nunes Marques, e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei 3.525/2019. Por arrastamento, caíram as Leis estaduais 3.730/2020 e 3.896/2022, que apenas operacionalizavam a convalidação.
O vício identificado é duplo: formal, porque o estado legislou sobre direito civil, agrário e registros públicos, matérias privativas da União (CF, art. 22, I e XXV); e material, porque a convalidação em massa transferia terras públicas ao patrimônio privado sem procedimento de alienação, sem prova de posse ou uso e sem as salvaguardas dos arts. 186, 188 e 191, parágrafo único, da Constituição.
Fundamentos
O primeiro eixo do voto condutor é competencial. Os requisitos para identificação e destaque de título de domínio do patrimônio público estão em normas gerais federais, notadamente a Lei 6.015/1973 (registros públicos) e a Lei 11.952/2009 (regularização fundiária). Ao criar atalho local, o legislador tocantinense extrapolou a competência residual dos estados:
“O legislador estadual extrapolou sua competência residual ao convalidar registros imobiliários sem observar o procedimento das leis federais de regência e possibilitar a alienação a particulares antes da delimitação adequada, mediante verdadeira concessão de título de domínio de terras públicas, sem as garantias constitucionais traduzidas em normas gerais da União.”
O segundo eixo é substantivo. A Corte reconheceu que a lei permitia a alienação de terra pública à margem dos parâmetros da função socioambiental da propriedade e do interesse social (CF, arts. 5º, XXIII; 170, III; 186 e 188), e recuperou a diretriz firmada na ADI 4.269 de que atos de regularização fundiária não podem usurpar territórios de quilombolas e comunidades tradicionais nem suprimir vistorias indispensáveis à proteção ambiental. O fecho do raciocínio conecta a convalidação cartorária à vedação constitucional de usucapião de imóveis públicos:
“A transferência definitiva ao patrimônio privado, mediante outorga de título de domínio, de imóveis rurais provenientes do patrimônio estadual que nunca foram objeto de procedimentos formais prévios de alienação ou de concessão, sem exigência de prova sobre a posse ou o tipo de uso atribuído à terra, por meio de mera validação cartorária, afronta o regime constitucional de política agrária, de reforma agrária, de proteção ambiental e de salvaguarda do patrimônio e do interesse públicos, além de ignorar a vedação expressa de aquisição de imóvel público por usucapião (CF/1988, art. 191, parágrafo único).”
Análise crítica
A decisão tem raiz histórica que merece ser explicitada. Os registros sem origem em título público que a lei tocantinense pretendia convalidar remontam, em grande parte, ao registro paroquial criado pelo Decreto 1.318/1854, regulamento da Lei de Terras (Lei 601/1850). Aquele assento, feito perante o vigário, era meramente declaratório e cadastral: jamais constituiu domínio, como a jurisprudência reconhece há mais de um século. A engenharia da Lei 3.525/2019 consistia em inverter essa premissa, atribuindo força dominial a inscrições destituídas de eficácia constitutiva. Trata-se de subversão do princípio da continuidade registral (Lei 6.015/1973, arts. 195 e 237), que exige o encadeamento ininterrupto de titularidades a partir do destaque válido do patrimônio público. Sem esse destaque, a presunção milita em favor do caráter devoluto da terra, e a via correta para o estado apurar e alienar seu patrimônio é o processo discriminatório da Lei 6.383/1976.
No plano federativo, o acórdão faz uma distinção que nem sempre é bem compreendida: as terras devolutas não indispensáveis à defesa e à preservação ambiental pertencem aos estados (CF, art. 26, IV), e a gestão desse patrimônio é matéria estadual; mas definir o que constitui título de domínio e qual a eficácia jurídica de um registro imobiliário é legislar sobre direito civil e registros públicos, campo privativo da União. O estado pode alienar suas terras; não pode redefinir, por lei própria, o modo de aquisição da propriedade. Essa linha é coerente com a Súmula 477 do STF, que já negava eficácia dominial a concessões estaduais de devolutas na faixa de fronteira, e com precedentes que submetem programas estaduais de regularização fundiária aos balizamentos das normas gerais federais, como a ADI 5.333 (também sobre legislação tocantinense) e a ADI 5.783 (fundos e fechos de pasto na Bahia).
O ponto dogmaticamente mais interessante é a aproximação entre a convalidação legislativa e a usucapião de bem público. Ao dispensar prova de posse, de uso e de qualquer procedimento formal, a lei operava algo ainda mais generoso que uma usucapião: uma anistia dominial automática, sem sequer os requisitos que a prescrição aquisitiva exigiria entre particulares. Se a Constituição veda expressamente a usucapião de imóveis públicos (arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único), com maior razão veda que o legislador estadual alcance o mesmo resultado por ato normativo geral. O argumento a fortiori, embora não formulado nesses termos no informativo, é a espinha dorsal material do julgado e fecha a porta a réplicas legislativas em outros estados da fronteira agrícola.
Fica em aberto, contudo, a questão mais espinhosa: o destino dos títulos já expedidos com base na lei durante seus anos de vigência. A Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins opôs embargos de declaração pedindo regime de eficácia temporal para as situações consolidadas, invocando a boa-fé de quem se titulou sob lei então vigente; movimentos sociais e entidades como a AATR sustentam a invalidação integral, sob pena de premiar a corrida à titulação ocorrida inclusive após o ajuizamento da ADI. Há genuína tensão entre a eficácia ex tunc da declaração de inconstitucionalidade, a proteção do terceiro de boa-fé e a indisponibilidade do patrimônio público. Em nossa avaliação, eventual modulação teria de ser cirúrgica: a jurisprudência da Corte raramente tolera a consolidação de aquisições de bens públicos sem título válido, e a boa-fé, quando existente, tende a se resolver em efeitos indenizatórios, não na manutenção do domínio.
Impacto prático
- Títulos e matrículas convalidados com base na Lei 3.525/2019 ficam sob risco concreto de invalidação; a extensão temporal dos efeitos depende do julgamento dos embargos de declaração opostos pelo Estado do Tocantins.
- Registradores de imóveis do Tocantins devem cessar qualificações positivas fundadas nas leis invalidadas e tratar cadeias dominiais que passem por convalidação ex-Lei 3.525/2019 como portadoras de vício de origem.
- Em due diligence imobiliária no Matopiba, a análise de cadeia dominial deve retroceder ao destaque válido do patrimônio público; convalidação administrativa estadual não supre a ausência de título de alienação ou concessão.
- Estados que pretendam regularizar ocupações em terras devolutas devem seguir o processo discriminatório da Lei 6.383/1976 e as normas gerais federais (Leis 6.015/1973 e 11.952/2009), com vistoria, comprovação de posse e destinação compatível com os arts. 186 e 188 da CF.
- Credores com garantias reais sobre imóveis titulados pela via convalidatória devem reavaliar sua higidez e provisionar risco jurídico.
- Para concursos públicos: memorizar o duplo fundamento (art. 22, I e XXV, e arts. 186 e 188 da CF), a vedação de usucapião de imóvel público (art. 191, parágrafo único) aplicada por analogia à convalidação legislativa, e a técnica da inconstitucionalidade por arrastamento das leis procedimentais dependentes.
A mensagem institucional é clara: nenhum estado da federação pode transformar assento cartorário precário em propriedade plena por lei local. O caminho da regularização fundiária passa, necessariamente, pelas normas gerais da União e pelas garantias socioambientais da Constituição.
Conexões jurisprudenciais
O precedente expressamente invocado é a ADI 4.269 (rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 18.10.2017, Informativo 882), na qual o STF, ao examinar a Lei 11.952/2009 (Amazônia Legal), impediu que a regularização fundiária alcançasse terras de quilombolas e comunidades tradicionais e preservou as vistorias ambientais. A ADI 7550 transporta essas balizas para o controle de leis estaduais.
Compõem o mesmo arco a ADI 5.333 (rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 14.02.2020), que apreciou dispositivos da Lei 2.758/2013 do próprio Tocantins sobre regularização fundiária por interesse social à luz das normas gerais federais de licitação, e a ADI 5.783 (rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 06.09.2023, Informativo 1107), sobre o prazo para comunidades de fundos e fechos de pasto requererem a regularização de terras devolutas na Bahia. No plano sumular, a Súmula 477 do STF já consagrava a impotência dominial de concessões estaduais irregulares de terras devolutas na faixa de fronteira, que autorizam apenas o uso. Por fim, o julgado dialoga com a pauta socioambiental recente do Plenário, como a discussão sobre concessão florestal em áreas indígenas e quilombolas noticiada no Informativo 1209, numa jurisprudência que trata a questão fundiária como capítulo da proteção ambiental e das comunidades tradicionais.