O fim dos penduricalhos? STF impõe regime nacional provisório para verbas indenizatórias e blinda o teto constitucional

Contexto do caso

Poucos temas expõem tanto a tensão entre autonomia institucional e moralidade administrativa quanto os chamados penduricalhos. Desde o subsídio em parcela única da EC 19/1998 e o teto rígido da EC 41/2003, tribunais, ministérios públicos, cortes de contas, defensorias e advocacias públicas construíram, por resoluções, decisões administrativas e leis locais, um ecossistema de auxílios e indenizações que drenava a força normativa do art. 37, XI, da Constituição. Comissão do próprio STF estimou em cerca de R$ 17 bilhões os pagamentos acima do limite constitucional, e o Ministro Alexandre de Moraes projetou economia de R$ 560 milhões mensais com a contenção dessas rubricas.

O cenário normativo mudou com a EC 135/2024, que deu nova redação ao art. 37, § 11, da CF: a exclusão de parcelas indenizatórias do teto passou a depender de lei ordinária nacional, aplicável a todos os Poderes e órgãos autônomos. Essa lei não foi editada, e o vácuo seguiu alimentando a proliferação de verbas. Foi nesse contexto que o Plenário, em 25 de março de 2026, reuniu em pauta conjunta seis processos: os REs 968.646 e 1.059.466 (Temas 976 e 966), sobre equiparação de diárias e de licença-prêmio entre magistrados e membros do MP por isonomia; as ADIs 6601, 6604 e 6606, sobre vinculações remuneratórias automáticas; e a Rcl 88.319, sobre o subteto de procuradores municipais de Praia Grande (SP). Os quatro relatores (Gilmar Mendes, Alexandre de Moraes, Cristiano Zanin e Flávio Dino) construíram voto unificado.

O que o tribunal decidiu

A decisão tem dupla face. De um lado, o STF afirmou que a simetria entre Magistratura e Ministério Público (CF, art. 129, § 4º, c/c art. 93, na redação da EC 45/2004) é autoaplicável e legitima a equiparação, por isonomia, de vantagens compatíveis com o regime constitucional das carreiras. Por isso, deu provimento aos REs 968.646 e 1.059.466 e julgou improcedentes as ADIs 6601 e 6604. De outro, declarou incompatível com a Constituição a expansão, por atos infralegais, decisões administrativas, leis locais ou fórmulas automáticas de equiparação, de rubricas rotuladas como indenizatórias que operem como acréscimos remuneratórios ordinários ou como via paralela de superação do teto, julgando parcialmente procedente a ADI 6606 e confirmando a cautelar.

Nos Temas 966 e 976, a Corte fixou tese analítica de dezoito itens que funciona como verdadeiro estatuto remuneratório provisório: reafirma o teto de R$ 46.366,19; lista taxativamente as parcelas indenizatórias admitidas até a edição da lei do art. 37, § 11 (parcela de valorização por antiguidade de 5% a cada cinco anos, diárias, ajuda de custo por remoção, pro labore de magistério, gratificação por comarca de difícil provimento, indenização de férias não gozadas até 30 dias e gratificação por exercício cumulativo de jurisdição), com somatório limitado a 35% do subsídio; manda cessar imediatamente auxílio-moradia, auxílio-alimentação, licenças compensatórias e mais uma dezena de rubricas; veda a conversão em pecúnia de licença-prêmio; suspende retroativos anteriores a fevereiro de 2026 até auditoria e referendo do próprio STF; e estende as balizas a Tribunais de Contas, Defensorias e Advocacia Pública. Na Rcl 88.319, reconheceu aos procuradores municipais o teto equivalente ao subsídio de Ministro do STF, sem o redutor de 90,25%. A tese vigora a partir do mês-base abril/2026, com efeitos na folha de maio.

Fundamentos

O primeiro pilar é a leitura da simetria como norma de eficácia plena: o art. 129, § 4º, não depende de intermediação legislativa e a Súmula Vinculante 37 não é obstáculo, porque não se trata de aumento judicial por isonomia genérica, mas de concretização de equiparação imposta pelo constituinte reformador.

“A Súmula Vinculante nº 37 não se presta a impedir a concretização dessa simetria quando não se está diante da criação judicial de aumento de subsídio ou de vencimentos, mas da equalização de tratamento entre carreiras cuja isonomia decorre de comando constitucional expresso.”

O segundo pilar é substancialista: a natureza indenizatória não decorre do rótulo, mas da correspondência material com o ressarcimento de despesa efetiva. Parcelas pagas de modo habitual e automático, sem nexo com gasto real, são remuneração disfarçada e desfiguram o subsídio em parcela única do art. 39, § 4º. O terceiro pilar é a reserva de lei nacional do art. 37, § 11, na redação da EC 135/2024, que centraliza no Congresso a competência para excluir parcelas do teto.

“A criação e alteração de verbas de caráter remuneratório, indenizatório ou auxílios somente poderão ser realizadas por Lei Federal (CF, art. 37, § 11) ou por decisão do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, n).”

Por fim, a tese se autolimita: o item 14 proíbe a aplicação extensiva ou analógica do regime a outras carreiras, que permanecem regidas por seus estatutos ou pela CLT até a lei nacional.

Análise crítica

O precedente reposiciona três linhas jurisprudenciais de uma só vez. Primeiro, flexibiliza a leitura tradicional da SV 37: o STF recusava ao Judiciário qualquer papel equalizador de vencimentos; agora, distingue a isonomia genérica (vedada) da simetria constitucional específica entre Magistratura e MP (autoaplicável). A distinção é dogmaticamente defensável, pois o art. 129, § 4º, é regra de estrutura e não princípio geral de igualdade, mas cria zona cinzenta: toda vantagem concedida ao MP por lei local tende a ser reivindicada por magistrados, e vice-versa, num efeito espelho que a própria tese tenta conter com o rol taxativo.

Segundo, o STF assume abertamente a função de legislador provisório. A tese de dezoito itens não interpreta norma: institui regime transitório completo, com rol de verbas, alíquotas, limites, regras de vigência e delegação regulamentar a resolução conjunta CNJ/CNMP, técnica próxima das sentenças aditivas de regime da experiência italiana, justificada pela omissão do Congresso em editar a lei do art. 37, § 11. A crítica de invasão da competência legislativa, formulada em manifestações doutrinárias e em nota das associações da magistratura, tem peso real: a parcela de valorização por antiguidade (5% por quinquênio, até 35%) ressuscita, sob rótulo indenizatório, o adicional por tempo de serviço que a lógica do subsídio da EC 19/1998 quis eliminar, e o faz sem lei. O paradoxo é evidente: para conter verbas criadas sem lei, o Tribunal criou verba sem lei. A defesa possível é pragmática: entre a anomia dos contracheques de seis dígitos e um regime provisório uniforme, transparente e limitado, a segunda alternativa protege melhor o art. 37, ainda que ao custo de tensionar a separação de Poderes.

Terceiro, a Rcl 88.319 promove deslocamento silencioso no regime dos subtetos: ao assegurar a procuradores municipais o teto de Ministro do STF sem o redutor de 90,25%, o Plenário vai além do Tema 510 (RE 663.696), que os havia submetido ao subteto do Judiciário estadual. A leitura que se extrai é a de que as funções essenciais à Justiça gravitam para o teto nacional único, o que uniformiza o sistema mas amplia, e não reduz, o limite de despesa com essas carreiras, alterando o equilíbrio federativo dos subtetos desenhado pela EC 41/2003.

Impacto prático

• Advogados de membros de carreira devem revisar pretensões fundadas em resoluções ou leis locais: verbas fora do rol dos itens 5 e 6 da tese cessaram desde o mês-base abril/2026, e a conversão em pecúnia de licença-prêmio está vedada.
• Retroativos reconhecidos por decisão judicial não transitada em julgado ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026 estão suspensos: execuções nessa situação dependem de critérios de resolução conjunta CNJ/CNMP, auditoria e referendo do STF.
• O somatório das parcelas indenizatórias mensais admitidas tem trava objetiva de 35% do subsídio, parâmetro que deve orientar folhas de pagamento, controles internos e apontamentos de Tribunais de Contas.
• Honorários de sucumbência da Advocacia Pública submetem-se expressamente ao teto, e os fundos de honorários, de natureza pública, não podem custear outras parcelas, salvo honorários, auxílio-saúde e alimentação.
• Gestores respondem pessoalmente por discrepâncias entre os valores publicados nos portais de transparência e os efetivamente pagos.
• Para concursos: memorizar a dupla tese sintética (simetria autoaplicável versus vedação de indenizações disfarçadas), o limite de 35%, a reserva de lei nacional do art. 37, § 11 (EC 135/2024), a inaplicabilidade da SV 37 à simetria Magistratura/MP e o caráter estrutural do julgamento com monitoramento pelo CNJ.

Conexões jurisprudenciais

O precedente dialoga com a Súmula Vinculante 37 (vedação de aumento de vencimentos por isonomia pela via judicial), agora relida para não alcançar a simetria do art. 129, § 4º, e com a Súmula Vinculante 42, que proíbe vinculações automáticas de reajuste. No plano do teto, retoma e tensiona o Tema 510 (RE 663.696), que submetera os procuradores municipais ao subteto de 90,25% do subsídio de Ministro do STF, agora afastado na Rcl 88.319.

Na contenção de verbas, o julgamento consolida a orientação da ADI 6135 (Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 20.10.2020), que admitiu honorários de sucumbência a advogados públicos condicionados ao teto, e do MS 32.492 (Rel. Min. Dias Toffoli, j. 17.11.2017), sobre o controle, pelo TCU, das verbas indenizatórias excluídas do abate-teto. Conecta-se ainda ao Informativo STF 1166, que já sinalizava a incompatibilidade entre subsídio e gratificações habituais no MP estadual. Em maio de 2026 os relatores proibiram novas parcelas não autorizadas pela tese, e os embargos de declaração mantiveram o limite de 35%, esclarecendo que o auxílio-saúde, mediante comprovação de despesa, fica fora dessa trava.