Contexto do caso
Desde a Emenda Constitucional estadual 35/2006, o parágrafo único do art. 9º da Constituição do Amapá condicionava tanto a alienação, gratuita ou onerosa, quanto a concessão de bens imóveis do Estado à prévia autorização da Assembleia Legislativa. Na prática, nenhum imóvel estadual podia ter o uso concedido a particular, entidade assistencial ou empresa sem aval parlamentar específico, qualquer que fosse o valor, a natureza ou a destinação do bem.
O Governador do Amapá ajuizou a ADI 6891 sustentando que a regra subordinava indevidamente os gestores estaduais ao Legislativo em atos de natureza tipicamente administrativa. A distinção dogmática subjacente é clássica: a alienação transfere o domínio e desfalca definitivamente o patrimônio público; a concessão de uso é contrato administrativo pelo qual o poder público faculta a utilização privativa e temporária do bem, conservando a propriedade e podendo retomá-lo. Uma é ato de disposição; a outra, ato de gestão.
O julgamento ocorreu em terreno jurisprudencial movediço. De um lado, a linha da reserva de administração, consolidada desde a ADI 2.364-MC, veda ao Legislativo funcionar como instância revisora da atividade administrativa. De outro, precedentes recentes como a ADI 3.594 (2021) e a ADI 6.596 (2023) haviam validado exigências estaduais de autorização legislativa em matéria patrimonial, sob a rubrica da tutela compartilhada do patrimônio público.
O que o tribunal decidiu
Na sessão virtual encerrada em 29 de maio de 2026, o Plenário, por maioria, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade apenas da expressão "e a concessão" do parágrafo único do art. 9º da Constituição amapaense. Prevaleceu o voto do Ministro Alexandre de Moraes, redator do acórdão. Ficaram vencidos o relator, Ministro Nunes Marques, a Ministra Cármen Lúcia e o Ministro André Mendonça, que julgavam o pedido improcedente.
A técnica foi cirúrgica: inconstitucionalidade parcial com redução de texto. Permanece hígida a exigência de autorização legislativa para a alienação de imóveis estaduais, hipótese que o próprio direito positivo nacional contempla; cai somente o condicionamento da concessão de uso, considerada gestão ordinária do patrimônio.
A ratio decidendi está na fronteira entre disposição e gestão: o aval legislativo prévio é admissível para atos que esvaziam definitivamente o patrimônio público, não para a cessão temporária e reversível do uso de bens estaduais.
Fundamentos
O voto vencedor partiu da autonomia dos entes federativos para gerir seus bens (arts. 18 e 25 da CF) e da premissa de que a administração patrimonial ordinária integra o núcleo funcional do Executivo. A concessão de uso, cessão temporária sem transferência de propriedade, qualifica-se como típico ato de gestão administrativa, coberto pela reserva de administração, cuja formulação canônica o STF deve ao Ministro Celso de Mello.
“O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo.”
O segundo pilar foi a excepcionalidade das hipóteses constitucionais de controle legislativo sobre a gestão patrimonial. A Constituição Federal prevê aprovação prévia do Congresso apenas para a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares (arts. 49, XVII, e 188, § 1º), e a legislação nacional de licitações exige autorização legislativa para alienar imóveis da administração direta, autárquica e fundacional (Lei 14.133/2021, art. 76, I). Fora dessas balizas, a submissão generalizada de atos administrativos ao Parlamento inverte a lógica constitucional. Para Alexandre de Moraes, o constituinte reservou a intervenção legislativa a situações potencialmente irreversíveis, e a norma amapaense impôs esse gravame excepcional a hipótese de menor gravidade.
“Na espécie, a Constituição do Estado do Amapá condicionou a concessão de uso de bens imóveis estaduais à prévia autorização da Assembleia Legislativa, de forma ampla e indistinta, independentemente da natureza ou do valor do bem. Tal exigência impõe entrave desproporcional à atuação administrativa e compromete a eficiência da gestão patrimonial.”
Análise crítica
O acórdão não supera a ADI 3.594 nem a ADI 6.596; distingue-as, e é nessa distinção que reside sua contribuição dogmática. Na ADI 3.594, a Corte validou norma catarinense que exigia autorização legislativa para a utilização gratuita de imóveis estaduais: ali havia liberalidade, figura materialmente próxima da doação e da renúncia de receita, com risco evidente de favorecimento. Na ADI 6.596, chancelou o art. 327 da Constituição de Mato Grosso, que condiciona alienação e concessão de terras públicas: o objeto era a terra rural pública, campo em que a própria Constituição Federal institui controle congressual (art. 188, § 1º) e cuja história é marcada por grilagem e destinação social frustrada. A ADI 6891 lida com o resíduo: concessão de uso de qualquer imóvel, onerosa ou gratuita, de qualquer valor. É a esse condicionamento total que a Corte diz não.
Da comparação entre os julgados extraem-se três critérios operacionais: a reversibilidade do ato (a disposição definitiva tolera controle prévio; a gestão temporária, não); a existência de matriz constitucional expressa para o controle (alienação, terras públicas); e a calibragem da norma (recortes por gratuidade, natureza ou extensão do bem tendem a sobreviver; exigências amplas e indistintas sucumbem). Trata-se, no fundo, de um teste de proporcionalidade aplicado à arquitetura dos freios e contrapesos: o controle interorgânico é legítimo quando pontual e ancorado no modelo federal, ilegítimo quando converte a assembleia em cogestora do patrimônio.
A decisão realinha o parâmetro estadual ao direito administrativo nacional: a Lei 14.133/2021 exige autorização legislativa para alienar imóveis públicos, mas nunca a exigiu para conceder uso; e, na esfera federal, a Lei 9.636/1998 confia a cessão e a concessão de imóveis da União a atos do Executivo, sem aprovação congressual caso a caso.
A composição do julgamento revela que a fronteira permanece disputada. Cármen Lúcia, relatora da ADI 3.594, ficou vencida, coerente com a leitura de tutela compartilhada que patrocinou; acompanharam-na o relator Nunes Marques e André Mendonça. A maioria preferiu conter a expansão daquela linha, que, levada ao limite, autorizaria os parlamentos estaduais a condicionar qualquer contrato administrativo relevante. Persiste, contudo, tensão residual: a ADI 6.596 validou exigência de aval para concessão "a qualquer título" de terras públicas, sem limite de área, o que também é amplo e indistinto dentro do seu domínio. A conciliação plena dependerá de futuros distinguishing, e normas estaduais calibradas, restritas a concessões gratuitas ou a bens de grande vulto, seguem defensáveis.
Registre-se, por fim, o alcance do dispositivo: a eficácia erga omnes atinge apenas a norma amapaense. Dispositivos análogos de outras constituições estaduais permanecem formalmente válidos até impugnação própria, mas o precedente municia governadores e procuradorias com fundamento robusto, e a sinalização de mérito do Plenário é inequívoca.
Impacto prático
A decisão repercute imediatamente na gestão patrimonial dos estados e na advocacia pública e privada que orbita os contratos de uso de bens públicos.
- No Amapá, concessões de uso de imóveis estaduais podem ser celebradas diretamente pelo Executivo, observadas licitação quando exigível, avaliação e motivação; o aval da Assembleia segue necessário apenas para alienação.
- Procuradorias estaduais e municipais devem inventariar dispositivos análogos em constituições estaduais e leis orgânicas: exigências amplas e indistintas de autorização legislativa para concessão de uso tornaram-se alvo preferencial de ADI e de arguições incidentais.
- Assembleias conservam instrumentos legítimos de controle: disciplina geral por lei, fiscalização dos atos do Executivo (CF, art. 49, X, por simetria), sustação de atos que exorbitem do poder regulamentar e atuação dos tribunais de contas; o que não podem é instituir aval prévio generalizado sobre atos de gestão.
- Contratos de concessão de uso firmados no Amapá sem autorização legislativa ficam imunizados contra questionamentos fundados exclusivamente na expressão invalidada.
- Normas calibradas (utilização gratuita, terras públicas, imóveis de valor excepcional) permanecem sustentáveis à luz das ADIs 3.594 e 6.596: a modelagem do recorte legislativo passa a ser decisiva.
- Para concursos: memorizar o trinômio ADI 3.594 (utilização gratuita de imóveis, exigência válida), ADI 6.596 (terras públicas, exigência válida) e ADI 6.891 (concessão de uso em geral, exigência inconstitucional), além da definição de reserva de administração da ADI 2.364.
Conexões jurisprudenciais
A rede de precedentes é densa. A ADI 2.364-MC e seu mérito (rel. Min. Celso de Mello, Plenário, j. 17/10/2018) fornecem a matriz conceitual da reserva de administração. A ADI 3.594 (rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 15/03/2021) declarou constitucional a autorização legislativa prévia para a utilização gratuita de imóveis de Santa Catarina. A ADI 6.596 (rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 22/02/2023) manteve o art. 327 da Constituição de Mato Grosso quanto à alienação e à concessão de terras públicas, ampliando expressamente a ADI 3.594. Em sentido convergente com o novo julgado, a ADI 1.703 (rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 08/11/2017) fulminou exigência catarinense de autorização legislativa prévia e específica para operações administrativas caso a caso.
Completam o quadro o RE 1.327.523-AgR-segundo (rel. Min. Dias Toffoli, j. 29/05/2023), que admitiu lei municipal a exigir autorização da Câmara para alienação de imóveis públicos, e as ADIs 234-QO e 1.348, do Rio de Janeiro, que restringiram a autorização legislativa, em matéria de estatais, à perda do controle acionário. No plano normativo, dialogam com o julgado os arts. 2º, 37, caput, 49, XVII, e 188, § 1º, da Constituição Federal, o art. 76, I, da Lei 14.133/2021 e o art. 9º, parágrafo único, da Constituição do Amapá. Não há súmula específica sobre o tema.