Contexto do caso
A Lei nº 15.042/2024 instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), o mercado regulado de carbono do país, construído sobre a lógica do cap-and-trade: tetos de emissão para operadores emissores e negociação de ativos representativos de reduções. Nas disposições finais, porém, o art. 56 enxertou obrigação estranha a essa lógica: seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais passaram a ter de aplicar, a cada ano, no mínimo 1% dos recursos de suas reservas técnicas e provisões em ativos ambientais (créditos de carbono) ou em cotas de fundos desses ativos, sob invocação do art. 84 do Decreto-Lei nº 73/1966 e da Resolução CMN nº 4.993/2022. Logo em seguida, a Lei nº 15.076/2024 reduziu o piso para 0,5% ao ano, mantendo a essência do comando.
A CNseg, confederação nacional do setor de seguros, ajuizou a ADI 7.795 cumulando vícios formais (pretensa reserva de lei complementar e irregularidades no processo legislativo) e materiais: ofensa à livre iniciativa, à livre concorrência, à isonomia, ao poluidor-pagador, à proporcionalidade e à segurança jurídica. De um lado, reservas técnicas não são capital de livre disposição das companhias: são o lastro que garante sinistros, benefícios previdenciários e resgates. De outro, o mercado de carbono brasileiro ainda engatinha, com precificação volátil e liquidez incerta. Para agravar, a lei foi publicada em 12/12/2024 já exigindo cumprimento no próprio exercício de 2024. A PGR opinou pela procedência.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, na sessão virtual encerrada em 29/05/2026, o Plenário acompanhou o relator, Min. Flávio Dino, e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do art. 56, caput e parágrafo único, da Lei nº 15.042/2024, na redação original e na conferida pela Lei nº 15.076/2024. As preliminares foram rejeitadas: a norma não estrutura o Sistema Financeiro Nacional nem disciplina o regime de previdência complementar, o que afasta a reserva de lei complementar, sem vício no processo legislativo. A tese do Informativo 1220 ficou assim redigida:
“São inconstitucionais – por violarem os princípios da livre iniciativa (CF/1988, art. 170, caput), da livre concorrência (CF/1988, art. 170, IV), da isonomia (CF/1988, art. 5º, caput), do poluidor-pagador (CF/1988, art. 225, §§ 2º e 3º), da proporcionalidade e da segurança jurídica (CF/1988, art. 5º, XXXVI) – normas que impõem a aquisição compulsória de créditos de carbono para a formação de reservas técnicas e provisões de sociedades seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais.”
O relator ressalvou que o Congresso Nacional pode retomar o tema, desde que corrija as inconstitucionalidades e adote regras técnicas compatíveis com a segurança dos negócios e dos consumidores. O acórdão foi publicado em 10/06/2026.
Fundamentos
O primeiro eixo do voto condutor é o binômio isonomia e poluidor-pagador. O legislador escolheu o setor de seguros e previdência não por sua contribuição para o problema climático, mas por sua caixa:
“Embora a estratégia legislativa de estimular o mercado de carbono seja um objetivo legítimo, a escolha das entidades afetadas baseou-se apenas na sua elevada liquidez e vasta reserva financeira, e não na sua responsabilidade por danos ambientais.”
Sem correlação entre o critério de discrímen (volume de reservas) e a finalidade da norma (mitigação de emissões), o tratamento diferenciado torna-se arbitrário. O segundo eixo é econômico-prudencial: ao fixar percentuais compulsórios, a lei suprimiu o juízo das entidades sobre segurança, liquidez e rentabilidade dos ativos, vetores que o Decreto-Lei nº 73/1966 e a Resolução CMN nº 4.993/2022 impõem à gestão das reservas. O Tribunal apoiou-se em seus precedentes de livre iniciativa (Temas 967 e 383 da repercussão geral) para qualificar a interferência como indevida:
“A imposição de percentuais fixos de investimento nas reservas técnicas sem permitir que as entidades avaliem a segurança, liquidez e rentabilidade desses ativos – fundamentais para garantir o cumprimento de suas obrigações perante os segurados – configura interferência indevida na livre iniciativa e na livre concorrência.”
O teste de proporcionalidade completou o mérito: os impactos sobre a integridade atuarial do sistema superam os ganhos ambientais esperados, dada a participação marginal dos destinatários no dano combatido. Por fim, a dimensão temporal: norma publicada em dezembro com exigência para o próprio exercício, sem vacatio legis nem transição, em mercado volátil, viola a segurança jurídica e a confiança legítima. Em voto-vista, o Min. Cristiano Zanin acentuou a contradição interna ao ordenamento: a obrigação colidia com o regime prudencial imposto pelo próprio Estado, pois o ativo mandatório, no estágio atual do mercado, não satisfaz os critérios de segurança e liquidez exigidos das reservas.
Análise crítica
A ADI 7.795 deve ser lida em espelho com a ADI 7.596. Em novembro de 2025, o Plenário validou por unanimidade o RenovaBio, inclusive a obrigação de distribuidores de combustíveis fósseis adquirirem CBIOs, porque ali o encargo recaía sobre elo da cadeia diretamente vinculado às emissões, com repasse econômico ao consumidor do produto poluente. Seis meses depois, os mesmos parâmetros produziram resultado oposto. A variável decisiva não foi a intensidade da intervenção estatal, e sim o nexo de causalidade entre a atividade regulada e a externalidade combatida. O par de julgados entrega ao legislador um teste operacional: mandados climáticos compulsórios valem quando dirigidos a quem integra a cadeia causal da emissão; caem quando o destinatário é escolhido pelo tamanho do balanço.
O poluidor-pagador opera em mão dupla: fundamenta a imputação dos custos ambientais a quem degrada e, simetricamente, veda que o Estado financie a política climática no bolso de quem não causa a externalidade. Capacidade financeira não é critério constitucional de imputação ambiental.
Essa dupla função merece registro dogmático. A doutrina costuma invocar o poluidor-pagador como fundamento de responsabilização e de internalização de externalidades; a ADI 7.795 consolida sua face negativa, de norma de congruência: quem paga deve guardar relação com quem polui. Se o objetivo do art. 56 era capturar liquidez privada para capitalizar um mercado nascente, o instrumento adequado seria tributário ou orçamentário, com as garantias que lhe são próprias (legalidade estrita, anterioridade). A alocação forçada de ativos funcionava como exação disfarçada: não ingressava nos cofres públicos, mas dirigia poupança alheia a uma política de governo, contornando o regime constitucional do custeio estatal.
O segundo mérito da decisão foi perceber que o bem jurídico protegido não era o lucro das seguradoras, e sim a poupança popular. Reservas técnicas existem para honrar sinistros, benefícios e resgates; direcioná-las compulsoriamente a ativo imaturo transfere o risco da política pública a segurados e participantes. Nisso o acórdão não rompe com a tradição brasileira de direcionamentos compulsórios de recursos (crédito rural, poupança no crédito imobiliário): o vício esteve na conjugação de ausência de nexo causal, ativo sem histórico de liquidez e inexistência de transição. Tampouco há retrocesso no constitucionalismo climático da ADPF 708: a Corte continua exigindo ação estatal, mas depura o seu desenho institucional. Ao investidor institucional restam os incentivos (tratamento prudencial favorecido, taxonomia verde, ponderação de risco calibrada pelo CMN), não o recrutamento forçado de balanços.
Há, por fim, um paradoxo de política pública: o art. 56 criava um piso artificial de demanda para destravar o SBCE, e sua queda retira essa muleta. No curto prazo, perde-se liquidez; no longo, ganha-se credibilidade, pois um mercado ambiental que só se sustenta pela conscrição de investidores institucionais nasce contaminado na formação de preços. A ressalva final do relator, admitindo nova legislação tecnicamente calibrada, mantém a porta aberta sem abrir mão do controle.
Impacto prático
- Seguradoras, previdência aberta, capitalização e resseguradores locais estão desobrigados do piso anual de ativos ambientais; a alocação das reservas volta a reger-se apenas pelo regime prudencial (Decreto-Lei nº 73/1966, art. 84, e Resolução CMN nº 4.993/2022).
- Créditos de carbono já adquiridos para cumprir o art. 56 não precisam ser desfeitos: permanecem como investimento voluntário, sujeito aos limites da regulação de solvência.
- Exigências de enquadramento ou cobranças fundadas no dispositivo invalidado perdem base normativa; a decisão em ADI tem eficácia contra todos e efeito vinculante.
- Os demais pilares da Lei nº 15.042/2024 permanecem íntegros; a demanda regulada por créditos dependerá dos setores efetivamente submetidos a tetos de emissão.
- Novos mandados legais de investimento sustentável exigem nexo causal com a externalidade, avaliação técnica de segurança e liquidez do ativo e período razoável de transição.
- Para concursos: memorizar o contraste entre a ADI 7.795 (inconstitucional: ônus a não emissores, escolhidos pela capacidade financeira) e a ADI 7.596 (constitucional: metas e CBIOs impostos a distribuidores de combustíveis fósseis).
Em provas discursivas e orais, o precedente permite articular os arts. 170 e 225 da CF, o teste de proporcionalidade nas intervenções sobre o domínio econômico e a proteção da confiança diante de mudanças regulatórias abruptas.
Conexões jurisprudenciais
O contraponto expresso é a ADI 7.596 (julgada com a ADI 7.617), rel. Min. Nunes Marques, Plenário, j. 14/11/2025 (Informativo STF 1199): constitucionalidade das metas compulsórias de descarbonização e da aquisição de CBIOs no RenovaBio, porque o ônus recai sobre a cadeia dos combustíveis fósseis e sobre seus consumidores. No campo da livre iniciativa, o voto invocou o RE 1.054.110 (Tema 967 RG, julgado em 2019), que derrubou proibições municipais ao transporte por aplicativo, e o RE 635.546 (Tema 383 RG, julgado em 2021), que rejeitou a equiparação remuneratória automática entre terceirizados e empregados da tomadora.
Completam a moldura a ADPF 708 (Fundo Clima), rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 04/07/2022 (Informativo 1061), matriz do dever constitucional de tutela climática que a ADI 7.795 não nega, apenas disciplina; e o precedente do Informativo STF 1197, que invalidou norma estadual obrigando empresas de energia a destinar percentual mínimo de receitas a política de transição energética, outro caso de vinculação compulsória de recursos privados, ali por usurpação de competência da União. O conjunto revela um Plenário que leva a agenda climática a sério sem convertê-la em salvo-conduto para qualquer desenho legislativo.