Contexto do caso
O art. 125, § 2º, da Constituição Federal autoriza os Estados a instituir a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição estadual, com uma única baliza textual: é vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. Dentro dessa moldura, o art. 127 da Constituição do Ceará fatiava a legitimação conforme a origem da norma impugnada: os incisos V e VI designam legitimados específicos para as normas municipais (prefeito, mesa da câmara, entidades de classe e sindicatos do respectivo município, partidos com representação na respectiva câmara), enquanto o inciso VII contempla o Conselho Estadual da OAB sem qualificação expressa.
Dessa arquitetura o Tribunal de Justiça do Ceará extraiu, a contrario sensu, uma restrição não escrita: se os incisos V e VI indicam quem pode impugnar normas municipais, e a OAB não figura entre eles, a seccional só estaria legitimada a atacar normas estaduais. Contra essa interpretação, que vinha barrando ações diretas da OAB/CE por ilegitimidade ativa, o Conselho Federal da OAB ajuizou a ADI 7.821. A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência.
O que o tribunal decidiu
Em sessão virtual iniciada em 29/05/2026 e encerrada em 09/06/2026, o Plenário, por unanimidade, acompanhou o relator, Min. Gilmar Mendes, e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 127, caput, V, VI e VII, da Constituição do Estado do Ceará. Ficou assentado que a legitimidade ativa do Conselho Estadual da OAB/CE para o ajuizamento de ação direta perante o Tribunal de Justiça local é universal, autorizando a impugnação indistinta de leis e atos normativos estaduais e municipais, sendo inconstitucional qualquer interpretação que a restrinja. A tese do Informativo 1220 tem a seguinte redação:
“É inconstitucional — por violar a natureza institucional da Ordem dos Advogados do Brasil e a amplitude de sua legitimação no controle concentrado — norma de Constituição estadual que, embora confira legitimidade à OAB para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, impõe restrições ao seu exercício, vedando a impugnação de leis ou atos normativos municipais.”
Na prática, a decisão alcança o controle das normas produzidas pelos 184 municípios cearenses, sem alterar a competência do TJCE: muda quem pode bater à porta do tribunal, não o tribunal que julga.
Fundamentos
O voto condutor articula dois eixos. O primeiro é federativo: a jurisprudência do STF rejeita a aplicação do princípio da simetria ao rol de legitimados do controle abstrato estadual. Os Estados não estão obrigados a reproduzir o art. 103 da Constituição Federal e gozam de ampla liberdade de conformação, desde que preservada a pluralidade de legitimados exigida pelo art. 125, § 2º (precedentes citados: RE 1.298.856 AgR e ADI 5.693). O segundo eixo é institucional, e é ele que impõe o limite:
“Essa liberdade, contudo, não autoriza a imposição de restrições incompatíveis com a natureza institucional das entidades contempladas. A Ordem dos Advogados do Brasil, por exercer função voltada à defesa da Constituição e da ordem jurídica, possui legitimidade universal no controle concentrado, independentemente de pertinência temática. Assim, uma vez incluída no sistema de controle abstrato estadual, não se admite a imposição de limitações quanto ao objeto da impugnação nem a submissão a requisitos próprios de legitimados especiais.”
O relator recuperou a linhagem que singulariza a OAB: entidade sui generis, que não integra a Administração indireta nem se confunde com os demais conselhos profissionais (ADI 3.026), com finalidade legal que transcende a corporação e abrange a defesa da Constituição, do Estado democrático de direito, dos direitos humanos e da justiça social (Lei nº 8.906/1994, art. 44, I). Essa vocação, reafirmada no RE 1.182.189 (Tema 1.054 da repercussão geral), materializa-se na atuação do Conselho Federal como legitimado universal do art. 103, VII, dispensado de pertinência temática desde os primeiros julgados (ADI 3), com exemplos eloquentes como a ADI 4.650, sobre financiamento empresarial de campanhas. A conclusão é silogística: se a razão de ser da legitimidade da OAB é a defesa objetiva da ordem jurídica, fracioná-la conforme a origem da norma equivale a tratá-la como legitimado especial, deformando sua natureza.
Análise crítica
A técnica decisória merece atenção antes do mérito. O STF declarou a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto de três incisos, e não apenas do inciso VII, que menciona a OAB. A razão é fina: o vício não estava em enunciado isolado, mas na norma que o TJCE extraía da conjugação dos incisos V e VI com o VII. Como a restrição nascia de interpretação a contrario sensu, só a exclusão do sentido inconstitucional, preservados os textos, resolvia o problema. É exemplo de manual do uso da técnica para censurar jurisprudência, e não legislação.
O precedente cristaliza uma cláusula de integridade institucional: o Estado-membro é livre para decidir se inclui a OAB no rol de legitimados do controle abstrato local, mas não pode incluí-la pela metade. Quem diz sim ao legitimado, diz sim ao seu estatuto constitucional.
A leitura conjunta com a ADI 5.693 revela dois graus distintos de proteção. Naquele julgamento de 2021, sobre o mesmo art. 127 cearense, o STF decidiu que o Estado nem sequer pode excluir o Procurador-Geral de Justiça do rol, dada a essencialidade do Ministério Público na defesa da ordem jurídica. Quanto à OAB, a proteção é condicional: a inclusão é facultativa, mas, uma vez feita, é integral. Há, portanto, legitimados de inclusão obrigatória (o chefe do MP estadual) e legitimados de inclusão facultativa porém indivisível (a OAB). O art. 127, corrigido duas vezes pelo STF em cinco anos, mostra que modelos estaduais que fatiam a legitimação por origem da norma estão sob escrutínio estrito.
Pode-se objetar que a decisão reintroduz a simetria pela porta dos fundos. A objeção não procede, mas o risco existe. Não procede porque o STF não obrigou o Ceará a copiar o rol federal: os incisos V e VI permanecem válidos para os demais legitimados, adstritos às normas do respectivo município. O que se federalizou não foi o rol, e sim o estatuto da entidade incluída. O risco está na zona cinzenta da ratio: partidos políticos são legitimados universais no plano federal, e o inciso VI os restringe, para normas municipais, à representação na respectiva câmara. O acórdão não enfrentou a questão, que tende a gerar litígio; a aposta mais segura é que a ratio fica confinada às entidades cuja função constitucional é a defesa objetiva da ordem jurídica (OAB e MP), sem alcançar legitimados de recorte representativo ou corporativo.
Por fim, o julgado equipara, com acerto, a restrição por origem da norma a uma exigência disfarçada de pertinência temática: ambas subordinam a ação a um vínculo entre autor e objeto, próprio dos legitimados especiais. Vedada a transmutação, jurisprudência defensiva local não pode reconstruir, por via hermenêutica, filtros que o constituinte estadual não escreveu.
Impacto prático
- A OAB/CE pode impugnar, perante o TJCE, leis e atos normativos de qualquer dos 184 municípios cearenses; ações antes extintas por ilegitimidade podem ser repropostas, pois a extinção sem resolução de mérito não faz coisa julgada material.
- Advogados e entidades da sociedade civil ganham via indireta de acesso ao controle abstrato municipal: provocar a seccional da OAB, caminho valioso quando não há legitimado local disposto a agir.
- Seccionais de outros Estados devem mapear restrições análogas em constituições estaduais e na jurisprudência defensiva dos respectivos TJs; a ratio decidendi dá fundamento robusto para novas ações diretas contra limitações equivalentes.
- Procuradorias municipais precisam recalibrar o risco legislativo: leis locais sobre tributos, urbanismo, licitações e regime de servidores ficam expostas a legitimado tecnicamente aparelhado e sem exigência de pertinência temática.
- Para concursos: (i) não se aplica o princípio da simetria ao rol de legitimados do controle abstrato estadual, exigida apenas a pluralidade (art. 125, § 2º, CF); (ii) a OAB é legitimada universal também no plano estadual, quando incluída no rol; (iii) é inconstitucional restringir o objeto da impugnação ou impor pertinência temática a legitimado de natureza universal; (iv) a declaração atingiu os incisos V, VI e VII por inconstitucionalidade parcial sem redução de texto.
Em provas discursivas, o precedente articula federalismo e jurisdição constitucional: liberdade de conformação estadual, seus limites imanentes e a distinção entre legitimados universais e especiais no plano local.
Conexões jurisprudenciais
O antecedente direto é a ADI 5.693, rel. Min. Rosa Weber, Plenário, j. 11/11/2021: examinando o mesmo art. 127 da Constituição do Ceará, o STF assentou que os Estados não podem recusar ao Procurador-Geral de Justiça a legitimidade para deflagrar o controle abstrato local, com base em interpretação histórica e sistemática do art. 125, § 2º. No mesmo sentido da liberdade de conformação sem simetria, o Informativo cita o RE 1.298.856 AgR. Sobre o estatuto singular da OAB, a moldura vem da ADI 3.026, rel. Min. Eros Grau, j. 08/06/2006 (a Ordem não é autarquia nem integra a Administração indireta), do RE 1.182.189 (Tema 1.054 da repercussão geral, que reafirmou o caráter sui generis da entidade) e, como demonstração histórica da legitimidade universal do Conselho Federal, da ADI 3 e da ADI 4.650, rel. Min. Luiz Fux, j. 17/09/2015, que invalidou o financiamento empresarial de campanhas eleitorais.
Completam o quadro a ADI 5.647, rel. Min. Rosa Weber, j. 04/11/2021 (Constituição do Amapá), que admitiu o controle de normas municipais pelo TJ tendo por parâmetro dispositivos da Constituição Federal de reprodução obrigatória ou objeto de remissão pela Carta estadual, e a Rcl 10.406 AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 26/08/2014, sobre cláusulas remissivas como parâmetro. O movimento é consistente: o STF vem alargando a porta de entrada do controle concentrado nos Tribunais de Justiça, pelo parâmetro e pelos legitimados, transformando a jurisdição constitucional estadual em instância efetiva de depuração do ordenamento municipal, historicamente a zona menos fiscalizada do sistema normativo brasileiro.