Um estado, uma microrregião: STF chancela a regionalização total do saneamento básico

Contexto do caso

A regionalização é o coração operacional do novo marco legal do saneamento. As metas de universalização da Lei 14.026/2020 (99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgotos até 2033) dependem de ganhos de escala e de subsídios cruzados entre municípios rentáveis e deficitários, o que pressupõe estruturas supramunicipais capazes de planejar e contratar em bloco. Sergipe levou essa lógica ao extremo: a Lei Complementar estadual 398/2023, alterando a LC 176/2009, extinguiu as treze microrregiões de saneamento então existentes e reuniu os 75 municípios do estado na Microrregião de Água e Esgoto de Sergipe (MAES), estrutura única para organizar, planejar e executar os serviços de água e esgotamento sanitário.

A reengenharia tinha destinatário conhecido: a concessão regionalizada dos serviços da Deso, companhia estadual, com leilão marcado na B3 e outorga estimada acima de R$ 2 bilhões, segundo noticiado. O Partido dos Trabalhadores ajuizou a ADI 7705 contra os arts. 9º, I e II, 16, 17 e 19 da LC 176/2009, na redação da LC 398/2023, alegando ofensa à autonomia municipal e ao pacto federativo: a unificação submeteria municípios sem interdependência real a uma estrutura dominada pelo estado. Em 2024, o relator, ministro Cristiano Zanin, requisitou informações ao governador e à Assembleia; em 2025, o TJSE julgou improcedente ação direta estadual contra a mesma lei.

O desenho impugnado concentrava os pontos sensíveis. O Colegiado Microrregional, instância máxima da MAES, delibera com 40% dos votos atribuídos ao estado e 60% distribuídos entre os municípios com peso proporcional à população (art. 9º, I e II). O regimento interno provisório é editado por decreto do governador (art. 16). Os planos municipais preexistentes podem ser substituídos ou consolidados em plano microrregional por deliberação do colegiado (art. 17). E o art. 19 retirou o saneamento do rol de funções de interesse comum das estruturas regionais anteriores, esvaziando-as.

O que o tribunal decidiu

Em sessão virtual encerrada em 29 de maio de 2026, o Plenário, à unanimidade, conheceu parcialmente da ação e, na parte conhecida, julgou improcedente o pedido, validando todos os dispositivos impugnados. A síntese é direta: é constitucional a instituição, mediante lei complementar estadual, de uma única microrregião de saneamento básico, vedado o predomínio absoluto de um dos entes políticos sobre as deliberações.

O acórdão reafirma três definições consolidadas e acrescenta uma quarta, inédita em sua radicalidade. As consolidadas: a integração de municípios a microrregiões do art. 25, § 3º, da Constituição é compulsória e dispensa aprovação prévia das câmaras de vereadores e consulta às populações; a regionalização do saneamento não afronta a autonomia municipal; a governança interfederativa não precisa ser paritária. A inédita: não há limite de extensão territorial nem de número de integrantes, podendo a microrregião coincidir com o próprio território do estado-membro.

Fundamentos

O ponto de partida é o art. 25, § 3º, da Constituição, que autoriza os estados, por lei complementar, a instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões formadas por municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Sobre essa base, o relator articulou a jurisprudência construída desde a ADI 1842 e reiterada nas ADIs 796, 6492 e 6911, expressamente invocadas.

“A regionalização dos serviços públicos de saneamento básico por meio da instituição de microrregiões não afronta a autonomia municipal, dispensada a aprovação prévia pelas Câmaras de Vereadores e a consulta às populações interessadas. O modelo visa à gestão integrada e cooperativa de funções públicas de interesse comum, com efetiva participação dos entes envolvidos.”

Quanto à escala inédita, o Tribunal recusou leitura restritiva e converteu o silêncio quantitativo da Constituição em liberdade de conformação do legislador estadual, temperada pelo lastro em estudos técnicos:

“A norma está em harmonia com a Constituição Federal, porquanto inexiste a imposição de limites quanto à extensão territorial ou ao número de entes integrantes da microrregião, vedando-se, contudo, arranjos institucionais que concentrem o poder de decisão de modo absoluto em um único ente federado.”

O parâmetro conceitual da gestão compartilhada veio do Estatuto da Metrópole:

“Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se: (...) IV – governança interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum.”

No caso concreto, o modelo sergipano, embora não paritário, preserva a participação efetiva de todos: o estado detém 40% dos votos e os municípios, coletivamente, 60%, ponderados pela população. Nenhum ente decide isoladamente, o que afasta o vício que fulminou arranjos anteriores.

Análise crítica

A ADI 7705 fecha um ciclo aberto em 2013. Na ADI 1842, o STF construiu a categoria da titularidade colegiada: as funções de interesse comum não pertencem nem ao estado nem a cada município, mas ao colegiado interfederativo, sendo inconstitucional a apropriação do poder concedente por um único ente. Desde então, o teste de constitucionalidade dos arranjos regionais foi reduzido a uma única variável, o desenho decisório. O julgado sergipano é o ponto de chegada: nem a semântica de "microrregião" (que sugere recorte territorial menor), nem a referência a "Municípios limítrofes" (lida como contiguidade do agrupamento, não como pequenez), nem a coincidência entre microrregião e território estadual foram obstáculos. A interpretação é declaradamente funcional, e torna a microrregião constitucional intercambiável com a unidade regional de saneamento básico da Lei 14.026/2020, com a vantagem estratégica de a via da lei complementar implicar adesão compulsória dos municípios.

O avanço expõe, porém, os limites do próprio teste. A vedação de "predomínio absoluto" é critério formal: pergunta apenas se um ente controla isoladamente a deliberação. Nada diz sobre a captura coalizacional: partindo de 40%, e com os votos municipais ponderados pela população, uma aliança estável entre governo estadual e capital tende a formar maioria estrutural, marginalizando os municípios pequenos, onde o déficit é mais agudo. Tampouco alcança as assimetrias de agenda: o art. 16, validado sem ressalvas, entrega ao governador o regimento provisório por decreto, deixando o estado definir as regras do jogo na fase mais sensível da institucionalização. A menção do julgado aos estudos técnicos é o único embrião de controle material de racionalidade: microrregião única sem base técnica demonstrável tende a ser vulnerável mesmo sob a jurisprudência atual.

Há, por fim, uma economia política evidente. A validação dá segurança jurídica ao modelo de desestatização em bloco estadual único, replicando em Sergipe a trajetória fluminense pós-Cedae, e confirma que a decisão de regionalizar pertence ao legislador estadual, não aos municípios nem às suas populações, cuja consulta o STF reputa dispensável desde a ADI 796. A legitimação democrática desloca-se para a assembleia legislativa. A crítica municipalista, que exige demonstração concreta do interesse comum em vez de presunção legislativa, sai derrotada; permanece viva na doutrina, mas a síntese oficial preferiu o argumento da liberdade de conformação.

Impacto prático

O precedente entrega um roteiro operacional para estados, municípios, reguladores e investidores do setor:

• Estados podem instituir, por lei complementar, microrregião única de saneamento com todos os seus municípios, sem plebiscito, consulta às populações ou aprovação das câmaras; a adesão é compulsória.
• Checklist de validade da governança: participação de todos os entes; nenhum ente com maioria isolada de votos; paridade dispensada; ponderação por população admitida.
• Baliza quantitativa: 40% de votos estaduais foi validado (ADI 7705); 60% foi invalidado (ADI 6911). A fração do estado deve ficar abaixo da maioria absoluta.
• Estudos técnicos deixaram de ser cosméticos: o STF os mencionou como lastro da constitucionalidade, e sua ausência é o flanco mais promissor para impugnações futuras.
• Planos municipais podem ser substituídos por plano microrregional por deliberação do colegiado; procuradorias municipais devem defender os interesses locais dentro da governança, não em teses de nulidade da integração.
• Em concessões regionalizadas, a due diligence deve examinar o desenho deliberativo da entidade regional: é ele, e não a escala do bloco, que define o risco constitucional do contrato.
• Para concursos: tese literal, dispensa de consulta às câmaras e populações, contraste ADI 6911 versus ADI 7705, cadeia ADI 1842, ADI 796 e ADI 6492, e conceito de governança interfederativa (Lei 13.089/2015, art. 2º, IV).

Conexões jurisprudenciais

O julgado integra uma linha evolutiva coesa do federalismo cooperativo no saneamento, sem súmula específica sobre o tema: o balizamento é todo jurisprudencial.

• ADI 1842/RJ, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 06.03.2013 (Informativos 696 e 697): leading case; titularidade colegiada das funções de interesse comum; inconstitucional a concentração do poder concedente no estado; paridade não exigida; modulação de 24 meses.
• ADI 796/ES, rel. Min. Néri da Silveira: caráter compulsório da integração de municípios às estruturas do art. 25, § 3º, da CF, sem aprovação pelas câmaras municipais.
• ADIs 6492, 6536, 6583 e 6882, rel. Min. Luiz Fux, j. 02.12.2021 (Informativo 1040): constitucionalidade, por maioria, da Lei 14.026/2020, inclusive da prestação regionalizada e das unidades regionais instituídas por lei estadual.
• ADIs 6573 e 6911/AL, rel. Min. Edson Fachin, j. 16.05.2022 (Informativo 1055): Região Metropolitana de Maceió; integração válida mesmo sem conurbação, mas inconstitucional a concentração de 60% dos votos no estado (LC estadual 50/2019); contraponto quantitativo direto da ADI 7705.
• Controle concentrado estadual: o TJSE julgou improcedente, em 2025, ADI contra a mesma LC 398/2023, em convergência com o STF.

Em conjunto, os precedentes revelam a régua atual: integração compulsória e ampla liberdade de conformação do legislador estadual, com um único limite intransponível, o de que nenhum ente, nem mesmo o instituidor, exerça sozinho o domínio das deliberações.