Contexto do caso
O Estado de Goiás reorganizou seu sistema de licenciamento ambiental pela Lei estadual nº 20.694/2019, regulamentada pelo Decreto nº 9.710/2020 e detalhada pela Resolução CEMAM nº 259/2024. Nos anexos dessas normas, a linha "E2.13" incluiu entre as atividades sujeitas a controle prévio as estações de transmissão de radiação eletromagnética não ionizante, categoria que alcança as Estações Rádio-Base (ERBs), as antenas que conectam os telefones móveis à rede. Na prática, nenhuma antena poderia ser instalada ou operada em território goiano sem licença ou registro ambiental estadual, com os custos, prazos e condicionantes correspondentes.
A Associação Nacional das Operadoras Celulares (Acel) ajuizou a ADI 7.888 sustentando usurpação da competência exclusiva da União para explorar os serviços de telecomunicações (CF, art. 21, XI) e privativa para legislar sobre a matéria (CF, art. 22, IV). O caso chegou ao Plenário em momento sensível: a densificação das redes 5G multiplica o número de estações necessárias e transforma cada barreira administrativa local em gargalo nacional. Era, ainda, mais um capítulo de uma estratégia contenciosa de varredura federativa: a mesma associação já havia obtido a invalidação de exigências análogas de Alagoas, Tocantins, Ceará, Bahia e Pernambuco, e o tema voltaria ao Plenário semanas depois contra normas do Maranhão e de municípios do Paraná e de Pernambuco.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, em sessão virtual encerrada em 29 de maio de 2026, o Plenário, sob relatoria do ministro Cristiano Zanin, julgou a ação procedente com dois comandos distintos. Primeiro, declarou a inconstitucionalidade do art. 22, XI, da Lei nº 20.694/2019, da linha E2.13 do Anexo Único do Decreto nº 9.710/2020 e da linha E2.13 do Anexo Único da Resolução CEMAM nº 259/2024, na parte em que exigem licenciamento ou registro ambiental estadual para a instalação e operação de ERBs e demais infraestruturas de telecomunicações. Segundo, conferiu interpretação conforme à Constituição a extenso rol de dispositivos remanescentes das três normas (entre eles os arts. 4º, 8º, 9º, 13 a 20 e 23 a 35 da lei goiana) para excluir do seu âmbito de incidência as atividades ligadas a essas infraestruturas, que passam a observar exclusivamente a legislação federal e a regulamentação da Anatel.
A dupla técnica decisória é o dado processualmente mais relevante do julgado: além de extirpar o enquadramento expresso das ERBs, a interpretação conforme blinda o setor contra todo o sistema estadual de licenciamento, impedindo que a administração ambiental recapture as antenas por reenquadramento em outra linha dos anexos.
Segundo noticiado pela imprensa especializada, o relator registrou que a jurisprudência da Corte é pacífica quanto à competência da União para disciplinar a instalação de antenas e ERBs, invocou o Tema 919 da repercussão geral e assentou que o caso goiano não apresentava distinção relevante frente aos precedentes.
Fundamentos
“É inconstitucional — por violar a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (CF/1988, art. 22, IV) e exclusiva para explorar esses serviços (CF/1988, art. 21, XI) — norma estadual que instituiu a exigência de licenciamento ambiental estadual como condição para a instalação e operação de estações de transmissão de radiação eletromagnética não ionizante, as quais abrangem as Estações Rádio-Base (ERBs).”
O núcleo argumentativo é a natureza nacional do serviço, que exige regência uniforme:
“Os serviços de telecomunicações têm alcance nacional e transcendem as fronteiras do Estado-membro. Assim, a definição de frequências, de padrões técnicos e de requisitos de instalação de infraestrutura deve ser uniforme em todo o território nacional para que o serviço funcione de forma integrada e eficiente. O fracionamento dessa regulação por unidade federativa cria obstáculos à implantação de redes e, em última análise, prejudica os próprios usuários.”
A esse fundamento constitucional soma-se a ocupação exaustiva do campo pela legislação federal: a Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações, que estruturou a Anatel), a Lei nº 11.934/2009 (limites à exposição humana a campos eletromagnéticos) e a Lei nº 13.116/2015 (Lei Geral das Antenas), que contém verdadeira cláusula de bloqueio dos entes subnacionais:
“Art. 4º A aplicação das disposições desta Lei rege-se pelos seguintes pressupostos: (...) II - a regulamentação e a fiscalização de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações é competência exclusiva da União, sendo vedado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal impor condicionamentos que possam afetar a seleção de tecnologia, a topologia das redes e a qualidade dos serviços prestados.”
Análise crítica
O ponto dogmático decisivo não é a negação da competência ambiental dos estados, que permanece íntegra como regra (CF, arts. 23, VI e VII, e 24, VI), e sim o critério usado para desqualificar o seu exercício. A jurisprudência que a ADI 7.888 consolida opera com uma lógica de especialidade do objeto: quando o gatilho da exigência administrativa é a condição de infraestrutura de telecomunicações, a norma deixa de ser ambiental e passa a ser, materialmente, regulação de telecomunicações, campo vedado aos entes subnacionais. É a mesma racionalidade da ADI 3.110/SP, em que se afirmou que a lei paulista, a pretexto de proteger a saúde, adentrava competência alheia: o rótulo (proteção ambiental) cede ao conteúdo (condicionamento setorial da rede).
O que condena a norma estadual não é proteger o meio ambiente, e sim eleger a infraestrutura de telecomunicações como destinatária específica da exigência: o discrímen setorial converte a licença ambiental em ato de regulação do serviço, matéria reservada à União.
Há ainda uma camada de preempção legislativa expressa que aproxima o modelo brasileiro do norte-americano, no qual a seção 704 do Telecommunications Act de 1996 limita a regulação local de torres (paralelo doutrinário nosso, não fundamento do acórdão). O art. 4º, II, da Lei 13.116/2015 veda textualmente condicionamentos subnacionais capazes de afetar tecnologia, topologia e qualidade das redes. Rigorosamente, o STF não precisa da lei federal para invalidar a norma estadual, pois a usurpação do art. 22, IV, é aferida diretamente na Constituição; a legislação federal funciona como evidência da ocupação integral do campo normativo, afastando qualquer pretensão de atuação supletiva estadual.
Igualmente relevante é delimitar o que o julgado não decide. A exclusão das ERBs do sistema estadual de licenciamento não imuniza as operadoras contra o direito ambiental de aplicação geral: supressão de vegetação, intervenção em área de preservação permanente ou em unidade de conservação continuam regidas pelas normas que alcançam qualquer empreendimento. A leitura mais consistente do acórdão, e aqui registramos tratar-se de interpretação nossa do alcance sistemático da orientação, é a de que apenas o condicionamento dirigido à infraestrutura de telecomunicações enquanto tal é inválido. Essa fronteira tende a concentrar o próximo ciclo de litígios, pois a linha entre exigência ambiental geral e condicionamento setorial disfarçado nem sempre será nítida em áreas sensíveis.
Sob a ótica federativa, o resultado tem custo: a competência comum do art. 23, VI, e o desenho cooperativo da LC 140/2011 saem esvaziados sempre que o empreendimento integrar rede de escala nacional. A unanimidade de 2026 contrasta com a divergência ainda visível em 2023, quando o ministro Edson Fachin ficou vencido na ADI 7.321, por enxergar espaço para o licenciamento ambiental estadual, embora tenha relatado a própria ADI 3.110 e, depois, aplicado a orientação majoritária como relator das ADIs 7.412 e 7.413. A trajetória revela menos mudança de convicção e mais a força do stare decisis horizontal no Plenário: fixada a maioria, a Corte passa a operar por replicação. O contraponto substantivo à crítica ambientalista está na própria legislação federal: a Lei 11.934/2009 incorpora limites de exposição alinhados a recomendações internacionais e a fiscalização cabe à Anatel; o risco radioelétrico não fica sem regência, fica sem regência estadual.
Impacto prático
As consequências operacionais são imediatas e extrapolam Goiás:
- Em Goiás, a instalação e a operação de ERBs e demais infraestruturas de telecomunicações dispensam licença ou registro ambiental estadual; autos de infração, condicionantes e termos de compromisso fundados nas normas invalidadas perdem sustentação e podem ser questionados.
- Estados que mantêm ERBs em listas de atividades licenciáveis devem antecipar a queda dessas previsões; a ADI 7.923, ajuizada em janeiro de 2026 contra normas do Piauí e distribuída ao ministro Luiz Fux, indica que a varredura federativa continuará.
- Municípios preservam o licenciamento urbanístico e edilício da infraestrutura de suporte disciplinado pela própria Lei 13.116/2015, mas não podem impor condicionamentos técnicos (art. 4º, II) nem taxas de fiscalização de torres e antenas (Tema 919 da repercussão geral).
- Órgãos ambientais seguem aplicando normas gerais (áreas de preservação permanente, unidades de conservação, supressão vegetal), desde que a exigência não tome a infraestrutura de telecomunicações como categoria específica de incidência.
- Para o setor, a decisão reduz custo regulatório e acelera a densificação de redes 4G e 5G, ponto sensível diante dos compromissos de cobertura assumidos perante a Anatel.
- Para concursos: memorizar o par de fundamentos (art. 21, XI, competência material exclusiva; art. 22, IV, competência legislativa privativa), a linha ADI 3.110, Temas 919 e 1.235 e a fórmula recorrente de que a norma local, a pretexto de proteger saúde ou meio ambiente, invade competência da União; bancas exploram exatamente essa distinção entre rótulo e conteúdo.
Conexões jurisprudenciais
A decisão é elo de uma cadeia longa e coerente. O leading case é a ADI 3.110/SP (Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 04/05/2020), que invalidou a Lei paulista nº 10.995/2001 sobre instalação de antenas de telefonia celular. Em repercussão geral, o RE 776.594 (Tema 919) fixou que "a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa", e o ARE 1.370.232 (Tema 1.235, Rel. Min. Luiz Fux) declarou inconstitucional a Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo pela mesma razão.
No recorte específico do licenciamento ambiental, a sequência é: ADI 7.321/AL (Rel. Min. Gilmar Mendes, sessão virtual encerrada em 02/06/2023, vencido o ministro Fachin), contra lei alagoana; ADIs 7.412 e 7.413 (Rel. Min. Edson Fachin, out/2023), contra resoluções dos conselhos ambientais do Tocantins e do Ceará; ADI 7.509, contra normas da Bahia; e as ADIs 7.621 e 7.840, esta última contra normas de Pernambuco, todas arroladas como precedentes no próprio informativo. Na sequência imediata da ADI 7.888, o Plenário reiterou a orientação na ADI 7.887/MA e nas ADPFs 1.274 (Foz do Iguaçu/PR) e 1.275 (Petrolina/PE), Rel. Min. Cármen Lúcia, sessão virtual encerrada em 15/06/2026, objeto do Informativo STF 1222. Não há súmula específica sobre o tema: a estabilização vem se dando por repercussão geral e pelo controle concentrado em série.