Verba carimbada não paga RPV: STF cassa bloqueios sobre contas de convênio entre Sergipe e a União

Contexto do caso

O Convênio 880146/2018, celebrado entre o Estado de Sergipe e a União, é uma transferência voluntária com objeto rigidamente delimitado: a aquisição de equipamentos de proteção individual (EPIs) para a estruturação do Corpo de Bombeiros Militar estadual. Como toda verba conveniada, os recursos foram depositados em contas específicas, sujeitos a plano de trabalho, prestação de contas e, em caso de inexecução do objeto, devolução ao concedente. Foi justamente sobre essas contas vinculadas que passaram a recair ordens judiciais de bloqueio destinadas a satisfazer Requisições de Pequeno Valor (RPVs) devidas pelo Estado.

A RPV é a via simplificada de pagamento das condenações de pequena monta impostas à Fazenda Pública (CF/1988, art. 100, § 3º), com prazos curtos cujo descumprimento, na prática forense, costuma desaguar em constrição de numerário público. A controvérsia, portanto, não era a exequibilidade das RPVs em si, mas a origem do dinheiro alcançado: verba federal carimbada para uma política pública de segurança. A questão chegou ao STF pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, instrumento admitido contra conjuntos de decisões judiciais, qualificadas como 'ato do poder público' (Lei 9.882/1999, art. 1º, caput), quando inexiste outro meio eficaz de sanar a lesão de forma ampla, geral e imediata (ADPF 33). Deferida a liminar, o mérito veio ao Plenário virtual sob a relatoria do ministro Cristiano Zanin.

O que o tribunal decidiu

Em sessão virtual encerrada em 15/06/2026, o Plenário, por unanimidade, acompanhou o relator para confirmar a liminar anteriormente deferida e julgar parcialmente procedente a arguição. O comando é triplo: (i) reconhecimento da inconstitucionalidade e cassação das decisões judiciais que implicaram constrição de valores oriundos das contas vinculadas ao Convênio 880146/2018 para quitação de obrigações estranhas ao objeto conveniado; (ii) liberação dos valores ainda constritos; e (iii) devolução dos valores eventualmente já liberados aos exequentes.

O desenho do dispositivo é cirúrgico: a procedência é parcial e a cassação se limita às constrições sobre aquelas contas específicas, para finalidades alheias ao objeto do convênio. O Estado de Sergipe não ficou imune à execução de suas RPVs, o que se interditou foi o atalho de saldá-las com dinheiro afetado a outra despesa.

Fundamentos

A ratio decidendi articula quatro eixos. Primeiro, a separação de Poderes (art. 2º): a alocação de recursos é juízo político-administrativo formalizado na lei orçamentária e no convênio, e o juiz da execução que redireciona verba afetada pratica, por via oblíqua, remanejamento de despesa sem autorização legislativa. Segundo, a legalidade orçamentária (art. 167, VI), que veda transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra sem prévia autorização legal. Terceiro e quarto, a eficiência administrativa (art. 37) e a continuidade dos serviços públicos (art. 175): drenar os recursos que equipariam os bombeiros compromete uma política pública de proteção à vida.

“A possibilidade de sequestro de receitas públicas é admitida excepcionalmente, nas hipóteses que envolvem potencial preterição da ordem de pagamento mediante o sistema de precatórios, conforme dispõe expressamente o art. 100, § 6º, da Constituição Federal, o que difere da hipótese dos autos. Na espécie, o uso de verbas já alocadas para a execução de finalidades diversas, como a solvência de dívidas, implica inobservância às normas constitucionais concernentes à legalidade orçamentária.”

O acórdão reconduz o sequestro de verbas públicas ao seu leito constitucional estrito: o art. 100, § 6º, o autoriza apenas nas hipóteses de preterição do direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário, patologias do regime de precatórios estranhas ao caso concreto. Fora dali, vige a impenhorabilidade das receitas públicas afetadas. O Plenário invocou os precedentes ADPF 114, 275, 405 e 664, que firmaram a diretriz de que não é possível a penhora ou o sequestro de receita pública previamente destinada ao cumprimento de obrigação estabelecida em convênio.

“Os recursos vinculados à execução do objeto de convênios celebrados entre entes federados não podem ser utilizados para pagamento de despesas com pessoal. Ofensa à separação de poderes (art. 2º da CF/1988) e aos preceitos orçamentários previstos no art. 167, VI e X, da CF/1988.”

Análise crítica

A ADPF 626 não inova, consolida. É mais um elo da cadeia iniciada na cautelar da ADPF 405/RJ (2017) e adensada nas ADPFs 275/PB (2018), 114/PI (2019), 620/RN (2020), 485/AP (2020), 664/ES (2021) e 484 (recursos do FNDE), além da extensão aos contratos de gestão com o terceiro setor (Informativo 1079). Mas o caso sergipano traz um refinamento dogmático: nos leading cases, a constrição servia majoritariamente a débitos de terceiros, estatais e entidades conveniadas, o que permitia fundamentar a vedação também na alteridade da dívida. Aqui, a dívida era do próprio Estado, líquida, certa e judicialmente reconhecida em RPVs. Ao ainda assim cassar os bloqueios, o STF deixa claro que a blindagem decorre da afetação da receita, não da titularidade do débito.

O critério operativo, inconstitucionalidade da constrição para 'obrigações estranhas ao objeto do convênio', dialoga com a chave de proporcionalidade proposta pelo ministro Luiz Fux como relator da ADPF 490/AL, em voto de setembro de 2024: bloqueios judiciais não podem recair sobre recursos de convênios quando a obrigação exequenda for alheia ao seu objeto, admitindo-se, a contrario sensu, quando houver pertinência material. A ADPF 626 opera com a mesma gramática, mas deixa em aberto a hipótese inversa: uma RPV decorrente de contrato ligado ao próprio objeto conveniado, o fornecedor dos EPIs, por exemplo, poderia alcançar essas contas? O dispositivo, ao cassar apenas as constrições para fins 'estranhos', sugere que sim, mas o ponto aguarda enfrentamento explícito.

Há, porém, custos sistêmicos. A fungibilidade do dinheiro cria risco de moral hazard: o ente que concentra liquidez em contas vinculadas ganha um escudo fático contra execuções, transferindo o ônus do seu inadimplemento ao pequeno credor, frequentemente titular de crédito alimentar. A ordem de devolução de valores já liberados atinge credores que levantaram quantias sob decisões então eficazes, em tensão com a segurança jurídica e a boa-fé. E o caso confirma a expansão da ADPF como instrumento cassatório de complexos de decisões judiciais, uma 'super-reclamação' com eficácia erga omnes, eficiente para o erário, mas que decide, em processo objetivo, a sorte de execuções individuais sem a participação dos exequentes.

Impacto prático

A decisão tem consequências imediatas para todos os polos da execução contra a Fazenda Pública:

• Procuradorias: mapear contas vinculadas a convênios e, diante de bloqueios via SISBAJUD, arguir a inconstitucionalidade com base na ADPF 626 e na linha ADPF 114/275/405/664, inclusive por reclamação constitucional, dada a aderência ao paradigma.
• Advogados de exequentes: antes de indicar ativos à penhora, verificar a origem da conta (Transferegov/SICONV, plano de trabalho); constrição sobre verba afetada tende a ser cassada, com risco concreto de devolução de valores já levantados.
• Credores de RPV: o caminho seguro permanece o sequestro nas hipóteses estritas do art. 100, § 6º, e a constrição sobre recursos livres do ente, nunca sobre contas conveniadas.
• Juízes da execução: instaurar contraditório prévio sobre a natureza da conta antes de liberar valores bloqueados; a afetação da receita é questão de ordem pública que contamina a constrição.
• Gestores públicos: a proteção pressupõe rastreabilidade, manter os recursos conveniados em contas específicas e vinculadas ao objeto é condição prática para invocar o precedente.

Para concursos, o julgado é altamente cobrável: combina o regime do art. 100 (RPV e sequestro excepcional do § 6º), a vedação do art. 167, VI, e a impenhorabilidade de verbas de convênio, tríade recorrente em provas de Procuradorias, Magistratura e Ministério Público.

Conexões jurisprudenciais

O precedente se insere em rede densa. Os quatro paradigmas citados: ADPF 114/PI (rel. Min. Roberto Barroso, j. 23/08/2019, convênios União–Piauí bloqueados pelo TRT-22 para débitos trabalhistas da COMDEPI); ADPF 275/PB (rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 17/10/2018, receitas estaduais constritas para créditos trabalhistas de ente da administração indireta); ADPF 405/RJ (rel. Min. Rosa Weber, cautelar de 14/06/2017 e mérito em 21/06/2021, constrições do TJRJ e do TRT-1 sobre contas fluminenses); e ADPF 664/ES (rel. Min. Alexandre de Moraes, cautelar referendada em 22/09/2020 e mérito em 19/04/2021, Fundo Estadual de Saúde vinculado a contratos de gestão).

Na mesma linha, colhem-se da base da JurisprudênciaIA: ADPF 620/RN (rel. Min. Roberto Barroso, cautelar de 03/04/2020), gêmea fática do caso sergipano, bloqueio de verbas do Convênio 046/2012–SICONV 775967/2012 (RN–União) para acesso à água no semiárido; ADPF 485/AP (rel. Min. Roberto Barroso, j. 07/12/2020, Informativo 1001), vedando constrições sobre verbas do Amapá pela Justiça do Trabalho; ADPF 484 (Informativo 1072), sobre recursos do FNDE repassados a associações de pais, com apoio no art. 833, IX, do CPC; e desdobramentos em reclamação, Rcl 60.162 MC-Ref (caso Cruz Vermelha, j. 22/08/2023), Rcl 70.342 AgR (j. 21/10/2024) e RE 1.423.765 AgR (j. 08/11/2023), todos de relatoria do Min. Dias Toffoli. No plano da repercussão geral, o Tema 231 (RE 597.092) delimita o sequestro constitucionalmente admitido no regime do art. 78, § 4º, do ADCT, fora das autorizações expressas, a constrição de receita pública é exceção estritíssima. E a ADPF 490/AL, com voto do relator noticiado em 2024, tende a generalizar o critério da pertinência ao objeto do convênio.