Contexto do caso
A Lei 5.709/1971, editada sob a Constituição de 1967/1969, condiciona a compra de imóveis rurais por estrangeiros a limites de área, autorizações administrativas e, em certas hipóteses, à aprovação do Congresso Nacional. Seu art. 1º, § 1º, deu o passo decisivo: estendeu o regime restritivo à pessoa jurídica brasileira cuja maioria do capital social pertença a estrangeiros residentes ou sediados no exterior. Em suma, a lei olha para o controle, não para o registro na junta comercial.
A Constituição de 1988 originalmente distinguia, no art. 171, empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional. A EC 6/1995 revogou o dispositivo e instalou pêndulo interpretativo: pareceres da AGU dos anos 1990 consideraram o § 1º não recepcionado, liberando as aquisições; o Parecer CGU/AGU LA-01/2010, vinculante para a Administração Federal, restaurou a eficácia plena da norma. Em 2012, o Órgão Especial do TJSP, em mandado de segurança (controle difuso e incidental), assentou a não recepção do dispositivo, e a Corregedoria-Geral de Justiça paulista editou o Parecer nº 461/2012-E, dispensando tabeliães e registradores do estado de exigir as autorizações legais. Criou-se uma ilha registral: em São Paulo, maior mercado imobiliário rural do país, comprava-se sem controle; no resto do Brasil, aplicava-se a lei.
A reação veio por duas frentes. A União e o Incra ajuizaram a ACO 2463 pedindo a nulidade do parecer paulista (liminar deferida pelo Min. Marco Aurélio em 2016). Em sentido oposto, a Sociedade Rural Brasileira propôs a ADPF 342 em 2015, sustentando que a revogação do art. 171 teria retirado o fundamento de qualquer distinção entre empresas brasileiras pela origem do capital. Em 2023, liminar do Min. André Mendonça suspendeu os processos sobre o tema, mas o referendo empatou em cinco a cinco e a medida caiu. O mérito foi concluído em 23 de abril de 2026, após destaque do Min. Gilmar Mendes e vista do Min. Alexandre de Moraes.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, o Plenário julgou improcedente a ADPF 342 e procedente a ACO 2463, com três comandos: (i) recepção, pela Constituição de 1988, do art. 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971; (ii) nulidade do Parecer nº 461/2012-E da CGJ-SP; (iii) reafirmação da atribuição da União e do Incra para conceder a pessoa jurídica estrangeira, ou equiparada, autorização para adquirir imóvel rural. Prevaleceu o voto do relator originário, Min. Marco Aurélio, proferido antes da aposentadoria; o acórdão será redigido pelo Min. Gilmar Mendes, e o Min. André Mendonça, sucessor na cadeira, não votou.
O STF não criou regra nova: devolveu vigência uniforme a uma regra cinquentenária. Para fins de compra de terras, a empresa brasileira controlada por capital estrangeiro sediado no exterior é estrangeira; sem autorização do Incra, o negócio é nulo.
Fundamentos
O primeiro alicerce é a leitura conjugada dos arts. 172 e 190 da CF/1988. O art. 190 remete à lei a regulação e a limitação da aquisição ou arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira, e sua efetividade exige interpretação substancial do termo estrangeira, sob pena de a garantia virar letra morta diante de arranjos societários de fachada.
“Interpretação diversa permitiria burlar o texto constitucional, pois bastaria a criação formal de pessoa jurídica nacional para que se afastassem as restrições, mesmo que a entidade estivesse submetida a diretrizes internacionais. O mesmo sentido decorre do art. 172 da CF/1988, voltado à regulamentação dos investimentos de capital estrangeiro no País — disposição que não se refere à nacionalidade da empresa, mas à origem do capital.”
O segundo alicerce responde ao argumento central da SRB: a revogação do art. 171 pela EC 6/1995 não proibiu o legislador de distinguir empresas pela origem do capital; apenas eliminou uma distinção de assento constitucional, deslocando a matéria para a esfera de conformação legislativa. Os arts. 172 e 190 permaneceram vigentes e bastam como fundamento do tratamento diferenciado, à luz da soberania, da segurança nacional e da proteção ambiental. O Min. Gilmar Mendes acentuou que o direito de propriedade não é absoluto e que a terra é bem estratégico; o Min. Flávio Dino invocou a deferência ao Legislativo e o direito comparado, com restrições análogas, por vezes mais rígidas, em diversos países.
“Não são inéditas no sistema constitucional essas restrições ao capital estrangeiro. [...] Nós já temos uma altíssima participação estrangeira na agricultura brasileira.”
O terceiro alicerce, decisivo para a ACO, é de arquitetura do controle de constitucionalidade: viola a legalidade um parecer de corregedoria dispensar, em caráter geral, tabeliães e registradores de cumprir lei federal presumidamente válida, com apoio em julgado local proferido em controle concreto e incidental. Somente o STF, em controle abstrato, com eficácia vinculante e contra todos, pode retirar a norma do ordenamento.
Análise crítica
Dogmaticamente, o acerto maior do julgado está em recusar a tese de que a revogação do art. 171 teria produzido vedação constitucional implícita à distinção pela origem do capital. Revogar norma que impunha distinção não equivale a proibir que a lei distinga: é a diferença elementar entre silêncio eloquente e silêncio permissivo. Ao ancorar a recepção nos arts. 172 e 190, a Corte praticou autocontenção genuína e devolveu ao Congresso a palavra sobre eventual flexibilização (o PL 2.963/2019, aprovado no Senado em 2020, é agora o único caminho institucional de mudança).
O ponto mais rico para a teoria do controle é o tratamento do parecer paulista. O STF não negou que juízes e tribunais possam, incidentalmente, deixar de aplicar norma pré-constitucional por não recepção (juízo de direito intertemporal que, segundo jurisprudência pacífica, nem sequer atrai a reserva de plenário do art. 97 da CF). O vício do Parecer 461/2012-E foi outro: transformar um julgado inter partes em norma administrativa geral, com eficácia erga omnes de fato sobre todo o serviço extrajudicial de um estado. Corregedoria não é órgão de jurisdição constitucional; ao generalizar a não recepção, usurpou função reservada ao STF. O recado às corregedorias é direto: normatização administrativa não é veículo de controle de constitucionalidade.
Há, porém, flancos abertos. Primeiro, o critério legal (maioria do capital social detida por estrangeiros residentes ou sediados no exterior) é formal e envelheceu diante da engenharia societária contemporânea: controle minoritário via acordo de acionistas, fundos com cotistas estrangeiros, estruturas em cascata e companhias abertas com free float internacional desafiam a subsunção binária da lei, e o acórdão não oferece parâmetros para aquisições indiretas de controle. Segundo, a Corte afirmou que descabe modular, mas silenciou sobre o destino dos registros lavrados em São Paulo entre 2012 e a liminar de 2016 sob a égide do parecer anulado. A nulidade cominada pelo art. 15 da Lei 5.709/1971, projetada retroativamente sobre negócios celebrados com confiança legítima em ato oficial do próprio Judiciário paulista, tende a gerar contencioso denso, no qual boa-fé e proteção da confiança serão postas à prova.
A unanimidade em tema economicamente sensível decorreu de método, não de nacionalismo: onde a Constituição autoriza a lei a limitar (art. 190) e a regular o capital externo (art. 172), o espaço do Judiciário é de deferência.
Impacto prático
A decisão encerra mais de uma década de dualidade registral e restaura regime único nacional. Providências imediatas:
- Due diligence societária antes de qualquer aquisição rural: mapear a cadeia de controle até o beneficiário final; se a maioria do capital pertence a estrangeiros residentes ou sediados no exterior, o regime da Lei 5.709/1971 incide integralmente.
- Obter autorização prévia do Incra (e, para grandes áreas, aprovação do Congresso Nacional, art. 23 da Lei 8.629/1993) antes da escritura; sem ela, o negócio é nulo (art. 15 da Lei 5.709/1971), com responsabilidade civil e disciplinar do notário e do registrador.
- Cartórios de São Paulo voltam a exigir a documentação da Lei 5.709/1971 e do Decreto 74.965/1974 em todos os atos, inclusive cadastros especiais e comunicações às corregedorias e ao Incra.
- Em M&A do agronegócio, tratar a mudança superveniente de controle para mãos estrangeiras como gatilho do regime restritivo e condição de fechamento da operação.
- Auditar aquisições paulistas realizadas entre 2012 e 2016 sem autorização: há risco concreto de questionamento da validade, exigindo estratégias de saneamento caso a caso.
- Observar os tetos legais: limites de área por adquirente, vinculação da compra por pessoa jurídica a projetos aprovados e limites agregados por município (arts. 3º, 5º e 12 da Lei 5.709/1971).
- Para concursos: trata-se de juízo de RECEPÇÃO de norma pré-constitucional (não de inconstitucionalidade superveniente); a não recepção pode ser reconhecida incidentalmente por qualquer juízo, sem reserva de plenário, com eficácia inter partes; só o STF, em controle abstrato, expunge a norma com efeito vinculante e erga omnes.
Conexões jurisprudenciais
O julgado dialoga com a própria trajetória do processo: a liminar de 2016 na ACO 2463, em que o Min. Marco Aurélio já advertira ser impróprio afastar diploma presumidamente constitucional com base em julgado local em processo subjetivo. Na técnica da recepção, forma par instrutivo com a ADPF 130 (não recepção da Lei de Imprensa), que consagrou a ADPF como via própria para o juízo abstrato sobre direito pré-constitucional, e contrasta com o RE 608.898 (Tema 373), em que o mesmo instrumental levou à não recepção do art. 75, § 1º, da Lei 6.815/1980, na ponderação entre soberania e proteção da família.
No plano material, a decisão integra o microssistema de proteção territorial: convive com o regime da faixa de fronteira (Lei 6.634/1979), objeto de jurisprudência restritiva do STF quanto a usucapião e alienações irregulares, e com a disciplina do arrendamento rural por estrangeiros (art. 23 da Lei 8.629/1993). Na vertente do controle, reforça a lógica da Súmula Vinculante 10: se nem órgão fracionário de tribunal pode afastar lei sem o rito próprio, muito menos pode um órgão correicional neutralizar lei federal por ato normativo. O precedente tende a se tornar referência obrigatória em pareceres registrais, no M&A do agronegócio e em provas.