Contexto do caso
A Lei 5.709/1971, editada em pleno debate sobre a desnacionalização de terras, submeteu a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros a um sistema de autorizações, limites de área e controles registrais. Seu ponto nevrálgico sempre foi o § 1º do art. 1º: a equiparação, ao regime restritivo, da pessoa jurídica brasileira cuja maioria do capital social pertença a estrangeiros que residam ou tenham sede no exterior. A Constituição de 1988 originária parecia amparar a distinção pelo art. 171 (empresa brasileira de capital nacional), revogado pela EC 6/1995.
Seguiu-se um pêndulo administrativo notável. Os Pareceres GQ-22/1994 e GQ-181/1998 da AGU concluíram pela não recepção do dispositivo, que deixou de ser aplicado por mais de uma década. Em 2010, reviravolta: o Parecer CGU/AGU 01/2008-RVJ (Parecer LA-01), aprovado pelo Presidente da República em 23/08/2010 com força vinculante para a Administração Federal, assentou a recepção e reativou as restrições, com efeitos prospectivos.
A reação veio do Judiciário paulista. Em 2012, o Órgão Especial do TJSP, em controle incidental, reputou não recepcionado o § 1º, e a Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo editou o Parecer 461/2012-E, dispensando tabeliães e registradores paulistas das cautelas legais. Criou-se um arquipélago normativo: aquisições liberadas em São Paulo, restritas no restante do país. União e Incra ajuizaram a ACO 2.463 (2014), invocando conflito federativo; a Sociedade Rural Brasileira propôs a ADPF 342 (2015). Liminar do Min. Marco Aurélio, referendada em 2016, suspendeu o parecer paulista; em 2023, liminar do Min. André Mendonça de suspensão nacional dos processos não foi referendada, por empate de 5 a 5. O mérito foi concluído em 23 de abril de 2026, após vista do Min. Alexandre de Moraes.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, à unanimidade, julgou improcedente a ADPF 342 e procedente a ACO 2.463, com triplo resultado: (i) recepção do art. 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971 pela Constituição de 1988; (ii) nulidade do Parecer 461/2012-E da CGJ-SP; e (iii) reafirmação da atribuição da União e do Incra para autorizar a aquisição de imóvel rural por pessoa jurídica estrangeira ou equiparada.
Peculiaridade processual: prevaleceu o voto do relator originário, Min. Marco Aurélio, proferido antes da aposentadoria em 2021; o sucessor, Min. André Mendonça, não votou no mérito, e a redação do acórdão coube ao Min. Gilmar Mendes, acompanhado por Flávio Dino, Cristiano Zanin, Nunes Marques e, na retomada de abril, por Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Dias Toffoli e Edson Fachin.
Para fins de aquisição de terras rurais, prevalece a origem do capital de controle sobre o local de constituição da empresa: a pessoa jurídica formalmente brasileira, mas majoritariamente controlada do exterior, é tratada como estrangeira.
Fundamentos
O primeiro eixo está nos arts. 172 e 190 da CF/1988. O art. 172, ao remeter à lei a disciplina dos investimentos de capital estrangeiro com base no interesse nacional, mira a origem do capital, não a nacionalidade formal da sociedade. O art. 190 manda a lei regular e limitar a aquisição e o arrendamento de propriedade rural por estrangeiros, e sua efetividade exige interpretação antielisiva do termo estrangeira, alcançando a sociedade constituída no Brasil mas dirigida de fora.
“Interpretação diversa permitiria burlar o texto constitucional, pois bastaria a criação formal de pessoa jurídica nacional para que se afastassem as restrições, mesmo que a entidade estivesse submetida a diretrizes internacionais.”
O segundo eixo refuta o argumento central da autora: a revogação do art. 171 pela EC 6/1995 não retirou o fundamento de validade da equiparação, pois os arts. 172 e 190 permanecem vigentes e bastam para legitimar o tratamento diferenciado, devendo a Constituição ser lida em sua unidade. O terceiro eixo é de proporcionalidade em dupla face: a restrição é razoável enquanto limite à liberdade econômica e, simultaneamente, indispensável à proteção suficiente da soberania, da segurança nacional, do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável, concretizando os objetivos do art. 3º da CF.
Na ACO 2.463, o fundamento é de legalidade e de arquitetura do controle de constitucionalidade: parecer de corregedoria estadual, lastreado em pronunciamento incidental de tribunal de justiça, não pode dispensar delegatários de cumprir lei federal.
“Porém, somente o STF, no controle abstrato, com eficácia vinculante e contra todos, pode retirar do mundo jurídico a referida disposição legal.”
Análise crítica
O acórdão fecha um ciclo de meio século em que a eficácia de uma lei federal oscilou ao sabor de pareceres administrativos e orientações de corregedoria, sem qualquer mudança legislativa: equiparação aplicada até 1994, desativada pela AGU entre 1994 e 2010, reativada pelo Parecer LA-01 e novamente suspensa, só em São Paulo, entre 2012 e 2016. Poucas vezes se viu ilustração tão didática de como juízos de recepção emitidos por órgãos não jurisdicionais fabricam insegurança fundiária. Daí a dupla mensagem do julgado: no mérito, deferência à escolha do legislador em matéria de ordem econômica; no plano orgânico, reafirmação de que o afastamento erga omnes de norma pré-constitucional é monopólio do STF, exercível por ADPF (Lei 9.882/1999), já que o direito anterior à Constituição não se sujeita a ADI.
No mérito, a Corte consagrou um teste de substância sobre forma: a nacionalidade da pessoa jurídica, definida pelo local de constituição e sede (art. 1.126 do Código Civil), cede à origem do capital de controle quando o bem em jogo é terra. O contraste com a linha liberalizante pós-EC 6/1995 em outros setores é instrutivo: o STJ admitiu capital estrangeiro em empresas de segurança privada ao reler o art. 11 da Lei 7.102/1983 (Informativo 596). Não há incoerência: para imóveis rurais existe autorização constitucional expressa e específica de restrição (art. 190), ausente nos demais domínios. O critério reitor não é a EC 6/1995 em si, mas a existência de cláusula constitucional habilitadora do tratamento diferenciado por origem do capital.
A fundamentação dialoga com a geopolítica contemporânea: soberania alimentar, segurança territorial e ativos estratégicos, como as terras raras referidas no voto-vista do Min. Alexandre de Moraes, atualizam as razões de uma lei de 1971. Aí reside, porém, o ponto fraco do desfecho: o STF validou o quadro normativo sem dissipar suas zonas cinzentas. A lei fala em maioria do capital social; o Parecer LA-01 acrescentou a exigência de controle efetivo. Companhias abertas com free float no exterior, fundos com cotistas não residentes e estruturas multinível seguem em penumbra, à espera do acórdão e de disciplina legislativa. Tampouco houve notícia de modulação para aquisições consumadas nos períodos de liberalidade, o que projeta litígios sobre a nulidade do art. 15. Fechada a via judicial de liberalização, o debate retorna ao Congresso, onde tramita o PL 2.963/2019, aprovado pelo Senado em 2020.
A ADPF 342 não criou regra nova: devolveu força uniforme a um regime vigente desde 1971. Sua novidade real é institucional, ao interditar que pareceres administrativos e corregedorias funcionem como instâncias paralelas de controle de recepção.
Impacto prático
A decisão uniformiza o regime nacional e devolve os cartórios ao centro do enforcement da Lei 5.709/1971.
- Cartórios de todo o país, inclusive São Paulo, devem exigir das empresas brasileiras equiparadas o cumprimento integral da Lei 5.709/1971: autorização prévia do Incra, escritura pública (art. 8º), cadastro especial em livro auxiliar e comunicações trimestrais às corregedorias (arts. 10 e 11; Decreto 74.965/1974).
- Limites materiais permanecem: aquisição por pessoa jurídica estrangeira ou equiparada vinculada a projetos agropecuários, industriais ou de colonização aprovados (art. 5º); soma das áreas de estrangeiros limitada a 25% da superfície do município, com sublimite de 10% para a mesma nacionalidade (art. 12); acima de 100 módulos de exploração indefinida, autorização do Congresso Nacional (art. 23, § 2º, da Lei 8.629/1993).
- O arrendamento rural segue as mesmas restrições (art. 23 da Lei 8.629/1993), alcançando contratos agrários usados como substitutos econômicos da compra.
- Imóveis em faixa de fronteira exigem, adicionalmente, assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (Lei 6.634/1979).
- Due diligence reforçada em operações imobiliárias, M&A e garantias com imóveis rurais: mapear a cadeia societária até o beneficiário final; negócios estruturados sob a tese da não recepção, sobretudo em São Paulo entre 2012 e 2016, devem ser reavaliados, pois a violação da lei gera nulidade de pleno direito (art. 15).
- Flexibilização do regime dependerá exclusivamente de lei.
Para concursos, quatro pontos: norma pré-constitucional se afere por juízo de recepção, veiculável em ADPF; o art. 1º, § 1º, da Lei 5.709/1971 foi recepcionado; parecer de corregedoria não pode afastar lei federal com base em controle incidental de tribunal de justiça; e os fundamentos são soberania, segurança nacional, meio ambiente e ordem econômica (arts. 3º, 172 e 190 da CF).
Conexões jurisprudenciais
Na trajetória do caso: liminar na ACO 2.463 (rel. Min. Marco Aurélio, referendada em 2016), que suspendeu o Parecer 461/2012-E; e liminar de 2023 na ADPF (Min. André Mendonça), não referendada por empate de 5 a 5.
Correlatos do STF: RE 1.497.197 (1ª Turma, rel. Min. Flávio Dino, j. 16/12/2024), que reconheceu o interesse da União e a competência da Justiça Federal em ação civil pública sobre os limites da Lei 5.709/1971; e ARE 1.286.761 AgR (Tribunal Pleno, rel. Min. Luiz Fux, j. 07/12/2020), que tratou como infraconstitucional a alegação de nulidade de arrematação fundada na vedação de aquisição por empresa estrangeira. Na mesma constelação territorial, a Súmula 477 do STF: concessões estaduais de terras devolutas na faixa de fronteira autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio com a União.
No STJ, o Informativo 637 admitiu a usucapião de imóvel rural por pessoa jurídica brasileira com capital majoritariamente estrangeiro, desde que observadas as mesmas condicionantes da aquisição negocial, estendendo o regime à aquisição originária; o Informativo 596 traz o contraponto setorial liberalizante do art. 11 da Lei 7.102/1983. Não há tema de repercussão geral nem súmula específica sobre a equiparação: a ADPF 342, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, passa a ser o precedente de referência da matéria.