Contexto do caso
A Lei 11.196/2005, conhecida como Lei do Bem, montou para a cadeia de recicláveis uma engenharia fiscal de mão dupla. O art. 47 vedava ao adquirente de desperdícios, resíduos e aparas (plástico, papel, vidro, sucata metálica) a apuração de créditos de PIS/Cofins no regime não cumulativo; em contrapartida, o art. 48 suspendia a incidência das contribuições na venda desses materiais para pessoa jurídica tributada pelo lucro real. Desonerava-se a ponta inicial da cadeia, tipicamente ocupada por cooperativas de catadores e pequenos sucateiros, ao custo de negar o crédito à indústria recicladora.
Em junho de 2021, ao julgar o RE 607.109/PR, interposto pela Sulina Embalagens Ltda. contra acórdão do TRF4, o Plenário considerou esse desenho inconstitucional e fixou a tese do Tema 304 da repercussão geral: são inconstitucionais os arts. 47 e 48 da Lei 11.196/2005, que vedam a apuração de créditos de PIS/Cofins na aquisição de insumos recicláveis. Prevaleceu o voto do Ministro Gilmar Mendes, redator do acórdão, para quem o regime tornava economicamente mais vantajoso comprar insumo virgem da indústria extrativista do que matéria-prima reciclada, em afronta à isonomia, à neutralidade fiscal e às normas constitucionais de proteção ambiental (arts. 170, VI, e 225 da CF). A Relatora originária, Ministra Rosa Weber, ficou vencida com proposta de interpretação conforme que restringia o crédito às aquisições de optantes do Simples.
A vitória do contribuinte industrial, porém, veio acompanhada de uma incógnita que levou quase cinco anos para ser resolvida: quatro embargos de declaração (União, ANCAT, ABIPLAST e SINDINESFA) discutiam desde a extensão da inconstitucionalidade ao art. 48 até a necessidade de modulação temporal. É esse capítulo final que o Informativo 1207 noticia.
O que o tribunal decidiu
O Plenário, por maioria, acolheu parcialmente os embargos da União e da Associação Nacional de Catadores e Catadoras de Materiais Recicláveis (ANCAT) e modulou os efeitos da decisão de mérito em dois eixos. Primeiro: a inconstitucionalidade dos arts. 47 e 48 só produz efeitos a partir da publicação da ata de julgamento dos próprios embargos de declaração, ressalvadas as ações ajuizadas até 15.06.2021, data da publicação da ata do julgamento de mérito. Segundo: mesmo nas ações ressalvadas, fica vedada a cobrança de PIS/Cofins sobre fatos geradores anteriores ao marco da modulação quando a pretensão fazendária decorrer da invalidação da suspensão do art. 48.
Os embargos da ABIPLAST, que buscavam preservar a suspensão do art. 48 mantendo apenas a queda da vedação ao crédito, foram desprovidos, e os do SINDINESFA, declarados prejudicados. A Corte reafirmou, assim, que os dois dispositivos caem juntos: não existe cenário em que o contribuinte cumule o crédito do art. 47 invalidado com a desoneração do art. 48 preservada.
O resultado prático é um regime de três tempos: quem ajuizou ação até 15.06.2021 pode recuperar créditos passados; quem não litigou só credita dali para a frente, a partir da ata dos embargos; e ninguém, litigante ou não, pode ser cobrado retroativamente pelas contribuições que deixou de recolher sob a suspensão do art. 48.
Fundamentos
O primeiro fundamento é estrutural e resolve a questão da incindibilidade do bloco normativo. O Tribunal recusou a leitura fatiada pretendida pela indústria do plástico:
“Os arts. 47 e 48, da Lei nº 11.196/2005, formam um bloco normativo unitário e incindível, com dependência recíproca, de modo que a declaração de inconstitucionalidade isolada do art. 47 romperia o equilíbrio do sistema e criaria um regime híbrido não pretendido pelo legislador (uma isenção por via judicial).”
A ementa do acórdão reforça a ideia de que o conjunto foi 'construído a partir de premissas claras, amparadas em delicada equação fiscal, que seria rompida na hipótese de supressão de um de seus pilares estruturantes' (RE 607.109 ED, Plenário, DJe de 24.03.2026). O segundo fundamento é o clássico binômio da modulação: segurança jurídica e proteção da confiança legítima do contribuinte que planejou seus negócios sob as normas então vigentes, somado ao impacto arrecadatório da tese. O terceiro fundamento, o mais original, é distributivo:
“Para preservar a segurança jurídica e proteger o elo mais frágil da cadeia, ou seja, as cooperativas de catadores de baixa renda, deve ser vedada a cobrança retroativa de PIS e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) que pudesse decorrer da invalidação do benefício previsto no art. 48 para fatos geradores anteriores ao marco da modulação, impedindo que esses contribuintes arquem com um ônus tributário que não pode mais ser repassado ao preço dos insumos.”
Análise crítica
O acórdão é um estudo de caso sobre os limites da jurisdição constitucional em matéria de benefícios fiscais estruturados. Ao declarar inconstitucional a vedação ao crédito (art. 47), o STF de 2021 desmontou apenas metade de uma equação; a outra metade, a suspensão do art. 48, era o financiamento implícito da primeira. A solução de 2026, derrubar o bloco inteiro e modular, é tecnicamente mais coerente do que a alternativa defendida pela ABIPLAST, que produziria uma não cumulatividade subsidiada: crédito na entrada sem tributação na saída da etapa anterior, algo que o próprio Tribunal já rejeitara em contextos análogos, como na discussão sobre créditos presumidos em aquisições desoneradas. A categoria empregada dialoga com a inconstitucionalidade por arrastamento, mas com um matiz próprio: aqui o arrastamento não decorre de mera dependência lógica, e sim da preservação da racionalidade econômica da política fiscal, o que aproxima a decisão de um controle de coerência legislativa.
A modulação, contudo, merece leitura crítica em três pontos. Primeiro, o marco prospectivo escolhido foi a ata dos embargos, e não a do mérito. Como os embargos demoraram quase cinco anos, o intervalo 2021-2026 virou uma zona morta: a tese existia, transitava nos informativos e nos manuais, mas não gerava crédito para quem não havia litigado. É a consolidação de uma tendência iniciada no Tema 69 (RE 574.706 ED) de deslocar o eixo da eficácia temporal para momentos processuais posteriores ao julgamento de mérito, o que converte a demora do próprio Tribunal em variável fiscal relevante e cria incentivo institucional problemático: quanto mais tempo os embargos levam, maior a economia da Fazenda. Segundo, a ressalva das ações ajuizadas até 15.06.2021 reitera o critério do ajuizamento como senha de acesso ao passado, premiando o litigante precoce e penalizando quem confiou na estabilidade da orientação sem judicializar, o que tensiona a isonomia que a modulação diz proteger. Terceiro, e aqui reside a inovação positiva, a vedação de cobrança retroativa fundada na invalidação do art. 48 opera como uma modulação assimétrica e pro misero: o efeito benéfico da decisão (crédito) retroage para os litigantes, mas o efeito gravoso (perda da suspensão) não retroage para ninguém. O STF construiu, na prática, uma irretroatividade da declaração de inconstitucionalidade in pejus, raciocínio que ecoa a lógica do art. 27 da Lei 9.868/1999 lida à luz da capacidade contributiva: as cooperativas de catadores não têm como repassar hoje um tributo sobre operações passadas.
Há ainda um dado de contexto normativo que relativiza o alcance prospectivo do julgado: a LC 214/2025, ao disciplinar o IBS e a CBS, já desenhou tratamento específico para a cadeia de recicláveis, com crédito presumido na aquisição de resíduos de catadores e cooperativas, e os próprios arts. 47 e 48 receberam remissão expressa à nova lei complementar. O regime declarado inconstitucional morrerá, de todo modo, com a extinção do PIS/Cofins na transição da reforma tributária. O Tema 304, portanto, tende a valer menos como regra de futuro e mais como precedente metodológico sobre blocos normativos, extrafiscalidade ambiental e modulação.
Impacto prático
- Indústrias recicladoras que ajuizaram ação até 15.06.2021 mantêm o direito de recuperar créditos de PIS/Cofins sobre aquisições passadas de insumos recicláveis, observada a prescrição de cada caso; é hora de revisar o estoque de créditos e a liquidação desses processos.
- Contribuintes sem ação ajuizada até aquela data só podem apurar créditos a partir da publicação da ata de julgamento dos embargos de declaração; escriturações retroativas de crédito ficam sem amparo e tendem a ser glosadas.
- Vendedores de recicláveis (sucateiros, aparistas, cooperativas) que deixaram de recolher PIS/Cofins com base na suspensão do art. 48 estão protegidos contra autuações retroativas fundadas na invalidação do dispositivo, mesmo quando figurem em ações ressalvadas pela modulação.
- Daqui para a frente, e até a extinção do PIS/Cofins pela reforma tributária, a operação passa ao regime geral: incidência na venda dos materiais e creditamento na aquisição, o que exige reprecificação ao longo da cadeia.
- Para concursos: o caso é exemplo cobrado de tributação extrafiscal ambiental (princípio do protetor-recebedor), de inconstitucionalidade de bloco normativo incindível e de modulação de efeitos com marco na ata de julgamento dos embargos, com ressalva das ações ajuizadas até a ata do mérito.
Conexões jurisprudenciais
O antecedente direto é o próprio mérito do Tema 304: RE 607.109/PR, Plenário, julgado em 08.06.2021, redator para o acórdão Ministro Gilmar Mendes, noticiado no Informativo STF 1020, com a tese: 'São inconstitucionais os arts. 47 e 48 da Lei 11.196/2005, que vedam a apuração de créditos de PIS/Cofins na aquisição de insumos recicláveis'. O acórdão dos embargos foi julgado pelo Plenário em sessão virtual concluída em março de 2026 e publicado no DJe de 24.03.2026.
No plano da modulação em matéria tributária, o paralelo obrigatório é o Tema 69 (RE 574.706 ED, Plenário, julgado em 13.05.2021), a tese do século sobre a exclusão do ICMS da base do PIS/Cofins, em que o STF também usou os embargos para fixar marco temporal e ressalvar ações anteriormente ajuizadas. A técnica do bloco normativo incindível dialoga com a jurisprudência de inconstitucionalidade por arrastamento consolidada no controle concentrado. No plano legislativo, a LC 214/2025 (reforma tributária do consumo) já contém remissão expressa aos arts. 47 e 48 da Lei 11.196/2005 e institui crédito presumido de IBS/CBS na aquisição de resíduos de cooperativas e catadores, absorvendo a preocupação distributiva que orientou a modulação. Não há súmula específica sobre a matéria; a referência vinculante é a tese do Tema 304 combinada com os termos da modulação fixados nestes embargos.