A palavra final é técnica: a CTNBio amarra o IBAMA no licenciamento de OGM

Contexto do caso

A controvérsia nasce de uma tensão institucional recorrente no direito ambiental brasileiro: quem tem a palavra final quando duas autarquias federais disputam a mesma parcela de competência. De um lado, o IBAMA, órgão executor da política nacional de meio ambiente, dotado de poder de polícia para autuar, interditar e exigir licenciamento. De outro, a CTNBio, colegiado técnico de biossegurança vinculado ao então Ministério da Ciência e Tecnologia, criado pela Lei n. 8.974/1995 para avaliar, caso a caso, o grau de risco das atividades com organismos geneticamente modificados.

No caso concreto, uma atividade de pesquisa de campo com OGM, em área reduzida, recebeu manifestação da CTNBio no sentido de que não havia risco ambiental significativo. Ainda assim, o IBAMA lavrou autos de infração e de interdição sob o fundamento único de que a atividade não possuía licença ambiental. O Tribunal Regional Federal manteve os atos sancionatórios, ao entendimento de que, à época da autuação, a manifestação da CTNBio não teria caráter vinculante no processo de licenciamento. É contra essa premissa que o STJ se debruça.

Convém demarcar com precisão o objeto do litígio, porque nele reside a chave da decisão: a autuação recaiu exclusivamente sobre a ausência de licenciamento em razão da pesquisa com OGM, sem imputação de qualquer outro impacto ambiental (supressão de vegetação, contaminação de solo, recursos hídricos). Não se discute, portanto, se atividades com transgênicos podem ou não gerar impacto, mas se o IBAMA pode, sozinho, requalificar como poluidora uma atividade que a comissão técnica competente já qualificou como isenta de risco relevante.

O que o tribunal decidiu

A Primeira Turma, por maioria, deu provimento ao recurso especial para restabelecer a sentença que havia anulado os autos de infração e o termo de interdição. Fixou-se que, reconhecida pela CTNBio a ausência de potencial poluidor em atividade específica com OGM, o órgão ambiental não pode alterar essa premissa técnica e exigir licenciamento ambiental daquela mesma atividade.

O ponto sensível, e que merece leitura cuidadosa, é o recorte temporal. O STJ não construiu essa vinculação apenas a partir da Lei n. 11.105/2005 (nova Lei de Biossegurança), que expressamente conferiu à CTNBio a atribuição de emitir decisão técnica vinculante. A Corte afirmou que a mesma conclusão já se impunha sob a Lei n. 8.974/1995, revogada. Ou seja, o entendimento tem eficácia retroativa em relação ao regime jurídico anterior, o que é decisivo para autuações lavradas na década de 1990 e início dos anos 2000 e ainda em discussão judicial.

Fundamentos

O acórdão parte da premissa de que o licenciamento ambiental é instrumento destinado a atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, ou capazes de causar degradação ambiental. Ausente essa condição, aferida tecnicamente pelo órgão legalmente competente, não há suporte fático para a exigência da licença. A avaliação do risco, no domínio dos OGM, foi legalmente atribuída à CTNBio, e não ao órgão ambiental de fiscalização.

“Ao tempo do ato de interdição, competia ao Poder Executivo Federal, por meio da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia, autorizar, fiscalizar e controlar os trabalhos de pesquisa científica com OGMs [...] Os estudos de impacto ambiental [...] no sistema normativo infraconstitucional, o EIA e o RIMA não constituem documentos obrigatórios para realização de experimentos com OGMs e derivados, salvo quando, sob o ponto de vista técnico do órgão federal responsável (CTNBio), forem necessários.”

A partir desse precedente, o STJ delimita a fronteira entre dois atos administrativos distintos. A avaliação técnica de risco e a decisão sobre a necessidade de licenciamento pertencem à CTNBio; o poder de polícia ambiental permanece com o IBAMA. O que se veda não é a fiscalização em si, mas a reapreciação, pelo órgão ambiental, de matéria técnica já decidida pela comissão legalmente responsável. Trata-se de aplicação do princípio da especialidade competencial e de deferência à instância técnica qualificada.

“Tal entendimento não se confunde com a vedação ao exercício de poder fiscalizatório ao órgão ambiental, que apenas não pode reapreciar, no ponto, a matéria já decidida pelo Estado, pela comissão legalmente responsável pelo ato administrativo. Dessa forma, o parecer conclusivo da CTNBio precisa ser observado pelo IBAMA, que dele, no ponto, não pode divergir.”

O acórdão ancora-se, ainda, no crivo constitucional. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a Lei da Biossegurança, reconheceu a CTNBio como instância técnica qualificada para a avaliação de risco ambiental e admitiu que a vinculação do licenciamento de OGM ao parecer técnico da comissão não reduz o grau de tutela do meio ambiente nem afronta o art. 225 da Constituição. O STJ absorve essa diretriz, o que confere ao entendimento infraconstitucional respaldo de constitucionalidade e reforça sua estabilidade.

Análise crítica

A decisão é tecnicamente irrepreensível na estrutura, mas exige leitura atenta para não ser superinterpretada. Seu núcleo não é uma declaração de que atividades com transgênicos são inócuas, nem uma renúncia à fiscalização ambiental. O que o STJ faz é organizar competências: em matéria de biossegurança de OGM, a lei elegeu a CTNBio como o órgão que define, com base científica e caso a caso, se existe potencial poluidor. Essa escolha legislativa produz uma vinculação horizontal entre autarquias, de modo que o IBAMA não pode substituir, por juízo próprio, a valoração técnica já feita pela comissão especializada.

O aspecto mais delicado, e que provavelmente explica a divergência interna (o provimento se deu por maioria), é a tensão com dois princípios estruturantes do direito ambiental: a prevenção e a precaução. Poder-se-ia objetar que, em tema ambiental, a dúvida deveria militar em favor do meio ambiente, o que autorizaria uma segunda camada de controle pelo IBAMA. O STJ responde a essa objeção deslocando a precaução para dentro do processo decisório da CTNBio: é ali, no juízo técnico especializado, que a cautela deve ser exercida. Admitir que cada órgão refaça a avaliação de risco significaria, na prática, converter a precaução em veto administrativo difuso, com insegurança jurídica e sobreposição de competências. A ratio, portanto, é de racionalização institucional, não de desregulação.

Há um limite importante que o próprio acórdão cuida de preservar, e que é a chave para aplicar o precedente sem exageros. A vinculação opera apenas quanto aos aspectos de biossegurança do OGM. Se a atividade gerar outros impactos ambientais autônomos, alheios à condição transgênica (por exemplo, intervenção em área de preservação permanente, uso de recursos hídricos, movimentação de terra), o IBAMA conserva integralmente seu poder de polícia e sua competência para exigir o licenciamento cabível. A blindagem é setorial, não total. No caso julgado, a autuação foi anulada precisamente porque se fundava, de modo isolado, na ausência de licença pela pesquisa com OGM, sem apontar qualquer outro fator de degradação.

Do ponto de vista de política jurídica, a decisão consolida um modelo de deferência técnica que dialoga com discussões contemporâneas sobre o papel das agências e órgãos especializados. O Judiciário, e por reflexo o órgão ambiental generalista, reconhece que decisões saturadas de conteúdo científico devem ser tomadas pela instância dotada de capacidade institucional para tanto. É um contraponto relevante à tendência de duplicação de controles administrativos. A retroatividade ao regime da Lei n. 8.974/1995 encerra, ademais, um capítulo de litigiosidade que se arrastava desde os primeiros embates sobre soja transgênica, ao alinhar o passado normativo à solução hoje expressa na Lei n. 11.105/2005 e chancelada pelo STF.

Impacto prático

Para a prática forense e administrativa, o precedente oferece pontos acionáveis imediatos, tanto para quem defende o administrado quanto para quem atua na Administração:

• Empresas e pesquisadores autuados pelo IBAMA por falta de licença em atividade com OGM devem, antes de tudo, verificar se existe parecer conclusivo da CTNBio afastando o potencial poluidor; havendo, o fundamento da autuação, se isolado, torna-se insubsistente.
• A defesa deve demonstrar que a autuação recai exclusivamente sobre a condição transgênica; se o auto de infração apontar outros impactos ambientais autônomos, a tese da vinculação não aproveita ao administrado quanto a esses pontos.
• O entendimento vale também para autuações antigas, sob a Lei n. 8.974/1995, ainda em discussão judicial ou administrativa, dada a afirmação expressa de que a vinculação já existia nesse regime.
• Órgãos ambientais devem calibrar sua atuação: cabe fiscalizar o cumprimento das condições de biossegurança definidas pela CTNBio e os impactos ambientais gerais, mas não requalificar como poluidora a atividade que a comissão técnica considerou isenta de risco.
• Reforça-se a utilidade estratégica de obter, previamente, o pronunciamento técnico da CTNBio (inclusive o Certificado de Qualidade em Biossegurança e o parecer sobre necessidade de EIA/RIMA), que passa a funcionar como escudo contra exigências de licenciamento por parte do órgão ambiental.
• Para concursos: memorize a repartição (CTNBio avalia risco e define necessidade de licenciamento de OGM; IBAMA fiscaliza, mas não reaprecia o juízo técnico), a base normativa (Lei n. 8.974/1995 e Lei n. 11.105/2005) e a chancela do STF na ADI sobre a Lei da Biossegurança. Cuidado com a pegadinha clássica sobre EIA/RIMA: não é obrigatório para experimentos com OGM, salvo quando a CTNBio o reputar necessário.

Conexões jurisprudenciais

O precedente se insere em uma linha de decisões coerente e antiga do STJ sobre transgênicos e biossegurança, e conecta-se ao patamar constitucional fixado pelo STF:

• STJ, REsp 592.682/RS, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJ de 6/2/2006: matriz do raciocínio, ao afirmar a competência da CTNBio para autorizar e controlar pesquisas com OGM e a não obrigatoriedade de EIA/RIMA salvo juízo técnico da comissão.
• STJ, Informativo n. 830: rotulagem de alimentos transgênicos (Decreto n. 4.680/2003, limite de 1%), evidenciando que a proteção do consumidor e a informação seguem trilha distinta da avaliação de risco de biossegurança.
• STJ, Informativos n. 206 (competência da Justiça Federal em matéria de transgênicos) e n. 208 (soja transgênica): antecedentes que fixaram o eixo federal da disciplina dos OGM.
• STF, Informativo n. 1105 (Lei da Biossegurança): reconhece a constitucionalidade formal da lei federal e a legitimidade de vincular o licenciamento de OGM ao crivo técnico da CTNBio, sem redução da tutela ambiental (art. 225 da CF).
• Súmulas do STJ correlatas em direito ambiental sancionador: Súmula 467 (prescrição quinquenal da execução da multa por infração ambiental), Súmula 613 (inaplicabilidade da teoria do fato consumado em matéria ambiental) e Súmula 618 (inversão do ônus da prova em ações de degradação ambiental).

O que amarra todos esses pontos é uma diretriz de competência: no domínio dos OGM, a lei brasileira escolheu concentrar a avaliação técnica de risco em um colegiado especializado, e o Judiciário exige que essa escolha seja respeitada pelos demais órgãos da Administração. A decisão do Informativo 888 não inaugura, mas cristaliza essa arquitetura, com o mérito adicional de aplicá-la ao regime revogado e de invocar, como reforço, a jurisprudência constitucional do Supremo.