Contexto do caso
A Política Ambiental do Distrito Federal, disciplinada pela Lei Distrital n. 41/1989, prevê no art. 59 que o infrator autuado pode oferecer defesa ou impugnação do auto de infração no prazo de dez dias contados da ciência da autuação. Sobre essa base, o Instituto Brasília Ambiental (IBRAM) editou a Instrução Normativa n. 35/2020, que criou o Acordo Escrito de saneamento do dano, instrumento consensual pelo qual o autuado se compromete a reparar o dano ambiental em troca de redução da multa. Dois dispositivos da IN amarram o acordo ao prazo de defesa: o art. 3º autoriza o requerimento 'no prazo previsto no art. 59 da Lei n. 41/1989', e o art. 11 estabelece que o pedido 'só pode ser requerido dentro do prazo de defesa em 1ª Instância, sob pena de preclusão'.
No caso concreto, o autuado obteve da própria Administração a prorrogação do prazo para apresentar defesa e, dentro do prazo dilatado, formulou o pedido de Acordo Escrito. A Secretaria de Meio Ambiente, contudo, declarou a preclusão do pedido, ao argumento de que a prorrogação alcançava apenas a defesa, não o requerimento de acordo. Impetrado mandado de segurança, o Tribunal de origem denegou a ordem, entendendo que a prorrogação do prazo de defesa não pressupõe a prorrogação automática do prazo para o acordo com redução de multa. A controvérsia chegou ao STJ pela via do recurso ordinário em mandado de segurança.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma, por unanimidade, deu provimento ao RMS 75.112/DF, relatado pelo Ministro Paulo Sérgio Domingues (julgado em 3/3/2026, DJEN de 10/3/2026). O colegiado fixou que a prorrogação do prazo de defesa administrativa se estende, por arrastamento, ao pedido de Acordo Escrito do art. 3º da IN 35/IBRAM. Consequentemente, a declaração de intempestividade de pedido apresentado dentro do prazo de defesa prorrogado ofende a proteção da confiança.
O ponto central: o prazo do Acordo Escrito não é autônomo. Ele é definido por remissão ao prazo de defesa. Prorrogado o prazo referente, prorroga-se necessariamente o prazo referido, e a Administração que deferiu a dilação não pode surpreender o administrado com a preclusão.
Fundamentos
O primeiro fundamento é hermenêutico. O STJ realizou interpretação conjunta e sistemática da Lei Distrital n. 41/1989 e da IN 35/IBRAM: se o art. 3º da IN manda apresentar o pedido 'no prazo previsto no art. 59' e o art. 11 exige o requerimento 'dentro do prazo de defesa', então há um único marco temporal, o prazo de defesa, do qual o prazo do acordo é mero reflexo. Não existe, no desenho normativo, um prazo próprio do acordo que pudesse permanecer intacto enquanto o prazo de defesa era dilatado.
“Ao deferir a prorrogação desse prazo, ela criou na parte uma expectativa legítima de que o pedido de Acordo Escrito também teria seu prazo prorrogado. Portanto, a declaração de intempestividade no caso constitui ofensa à proteção da confiança.”
“1. A partir de uma interpretação conjunta dos dispositivos da Instrução Normativa 35/2020 e da Lei 41/1989, é possível depreender que o pedido de Acordo Escrito deve ser apresentado no mesmo prazo da defesa. Assim, a prorrogação de prazo para a apresentação de defesa se estende ao pedido de Acordo de Escrito, de maneira que a declaração de intempestividade desse pedido ofende a proteção da confiança.”
O segundo fundamento é principiológico: a proteção da confiança, dimensão subjetiva da segurança jurídica. O comportamento estatal (deferimento da prorrogação) gerou no administrado a expectativa legítima de que todos os atos processuais atrelados ao prazo de defesa poderiam ser praticados no novo termo. Declarar a preclusão depois de induzir essa expectativa configura comportamento contraditório da Administração, vedado pelo ordenamento.
Análise crítica
Tecnicamente, o caso poderia ter sido resolvido apenas no plano da legalidade: tratando-se de prazo fixado per relationem (por remissão ao prazo de defesa), a conclusão de que a dilação do continente arrasta o conteúdo decorre da simples literalidade dos arts. 3º e 11 da IN 35. O STJ, porém, optou por acoplar ao argumento hermenêutico a proteção da confiança, e essa escolha tem valor dogmático próprio: transforma um caso de interpretação de norma local em precedente sobre limites ao comportamento contraditório da Administração sancionadora, com potencial de irradiação para além do microssistema distrital.
Na evolução jurisprudencial, a decisão marca um deslocamento relevante do campo de aplicação do princípio. A proteção da confiança (Vertrauensschutz), importada da dogmática alemã para o direito público brasileiro sobretudo pela obra de Almiro do Couto e Silva, foi historicamente invocada para a manutenção de atos ampliativos inválidos (o art. 54 da Lei 9.784/1999 e a mitigação da Súmula 473 do STF são seus frutos mais conhecidos, na linha do que o STF fez nos debates sobre decadência e fato consumado). No RMS 75.112, o princípio opera em função distinta: não preserva ato inválido favorável, mas neutraliza a eficácia preclusiva de uma interpretação restritiva adotada pela Administração após conduta própria em sentido contrário. É a lógica do venire contra factum proprium aplicada ao processo administrativo sancionador, linha que o STJ já vinha trilhando em outros contextos, como no AgInt no REsp 2.122.387/DF e no AgInt no REsp 1.928.495/PR, ambos da Segunda Turma.
Há ainda uma sintonia fina com a agenda de consensualidade no direito ambiental sancionador. O Acordo Escrito distrital é primo do instituto federal da conversão de multa ambiental (Decreto 6.514/2008), e ambos materializam a premissa de que a reparação efetiva do dano vale mais que a arrecadação da multa. Interpretar restritivamente o prazo de acesso a um instrumento consensual, como fez a autoridade coatora, contraria a finalidade da própria norma que o criou: a preclusão ali não protegia nenhum interesse público substantivo, apenas frustrava a autocomposição. A leitura do STJ, além de correta, é a única funcionalmente coerente com o desenho do instituto. Registre-se, por fim, um dado processual que explica a cognição ampla: por se tratar de recurso ordinário (art. 105, II, b, da CF), o STJ pôde reexaminar diretamente o direito local, o que seria inviável em recurso especial, dada a aplicação analógica da Súmula 280 do STF.
O precedente confirma que a proteção da confiança não é apenas escudo para conservar atos favoráveis: é também limite ao poder de declarar preclusões. A Administração que sinaliza um caminho procedimental não pode, depois, punir quem o seguiu.
Impacto prático
- Defesa administrativa ambiental no DF: pedido de Acordo Escrito apresentado dentro de prazo de defesa prorrogado é tempestivo; eventual declaração de preclusão é atacável por mandado de segurança, por violação de direito líquido e certo.
- Tese transplantável: sempre que um prazo procedimental for definido por remissão ao prazo de defesa (ou a outro prazo prorrogável), a dilação do prazo referente arrasta o prazo referido; vale para conversão de multa, termos de compromisso e requerimentos análogos em outras esferas.
- Para advogados: documentar o deferimento da prorrogação e protocolar o pedido consensual dentro do novo termo; a conduta da Administração ao deferir a dilação passa a integrar a base da confiança protegida.
- Para a Administração Pública: se pretender cindir prazos acoplados, deve fazê-lo por norma expressa e antes de gerar expectativa; decisão de prorrogação sem ressalvas alcança todos os atos vinculados ao prazo dilatado.
- Para concursos: guardar a tese literal do Informativo 882 e a distinção entre segurança jurídica (dimensão objetiva) e proteção da confiança (dimensão subjetiva), além do exemplo de aplicação do venire contra factum proprium contra a Administração em processo sancionador.
- Cognição do RMS: em recurso ordinário em mandado de segurança o STJ examina direito local sem o óbice da Súmula 280/STF, ponto recorrente em provas de carreiras jurídicas.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga com uma linha consistente do STJ sobre boa-fé objetiva e vedação de comportamento contraditório da Administração. No AgInt no REsp 2.122.387/DF (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 24/6/2024) e no AgInt no REsp 1.928.495/PR (Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 23/8/2021), a Corte reafirmou a proibição do venire contra factum proprium como jurisprudência pacífica. No RMS 73.276/PA (Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 15/10/2025), a boa-fé do administrado e a inércia da Administração justificaram a mitigação do Tema 839 em caso de acumulação de cargos, outra hipótese de confiança legítima prevalecendo sobre a autotutela tardia.
No plano dos prazos e da confiança processual, o paralelo mais ilustrativo é o REsp 1.813.684/SP (Corte Especial, Informativo STJ 660), em que a mudança de orientação sobre comprovação de feriado local exigiu modulação de efeitos justamente com base na segurança jurídica e na proteção da confiança. No plano normativo, a decisão se apoia no ecossistema formado pelo art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/1999 (vedação de aplicação retroativa de nova interpretação), pelo art. 54 da mesma lei (decadência da autotutela) e pelos arts. 23 e 24 da LINDB, incluídos pela Lei 13.655/2018, que impõem regime de transição e respeito às orientações gerais da época na revisão de atos. A Súmula 473 do STF, matriz da autotutela, permanece válida, mas o RMS 75.112/DF é mais um lembrete de que ela opera hoje sob os filtros da confiança legítima e da boa-fé.