Contexto do caso
A ação civil pública foi ajuizada em 2014 pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo, na esteira dos protestos ocorridos entre 2011 e 2013, da Marcha da Maconha às jornadas de junho lideradas pelo Movimento Passe Livre. A instituição documentou detenções indevidas, uso indiscriminado de bombas de efeito moral e disparos de balas de borracha sem justificativa; caso emblemático é o do fotojornalista Sérgio Andrade da Silva, que perdeu a visão de um olho atingido por munição de elastômero em 2013. O pedido central: impor ao Estado parâmetros técnicos objetivos para a atuação da Polícia Militar em manifestações, garantindo os direitos de reunião e de livre manifestação sem excessos.
Em primeiro grau, a ação foi julgada parcialmente procedente, com determinações como edição de normas de atuação, identificação visível dos policiais, negociadores e restrições a armas de fogo, elastômero, bombas de efeito moral e gás lacrimogêneo, além de danos morais coletivos. O TJSP, porém, reformou a sentença e julgou a demanda improcedente: definir protocolos operacionais seria ato típico do Executivo, coberto pela discricionariedade administrativa, e a intervenção judicial violaria a separação de Poderes. Contra esse acórdão, a Defensoria levou a controvérsia ao STJ pela via do agravo em recurso especial.
O que o tribunal decidiu
Em 16/06/2026, por unanimidade, a Primeira Turma do STJ, sob relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, acolheu em parte a pretensão recursal da Defensoria e condenou o Estado de São Paulo a elaborar um plano dialógico destinado à construção do protocolo de atuação da PM em manifestações públicas, a ser apresentado, acompanhado e aprovado pelo juízo da execução. Em vez de o próprio tribunal redigir as regras, como fizera a sentença, o acórdão fixou um roteiro procedimental com seis diretrizes:
- Diagnóstico inicial dos problemas estruturais do policiamento ostensivo de manifestações, apresentado ao juízo em 60 dias corridos;
- Protocolo de atuação da PM em atos públicos, com orientações técnicas mínimas, nos 60 dias corridos subsequentes;
- Incorporação de princípios orientados à cidadania e à dignidade humana, com proibição expressa de discriminação e defesa das instituições democráticas;
- Participação de entidades de segurança pública e direitos humanos (MP, Defensoria, PGE, polícias, OAB, ABI, NEV-USP, Instituto Sou da Paz, Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Conectas, entre outras), preferencialmente com audiências públicas;
- Audiências periódicas no juízo da execução, com flexibilização de prazos e multas por descumprimento;
- Abertura para medidas não pedidas na inicial, surgidas no curso do processo, como mecanismos de monitoramento.
Segundo a íntegra do acórdão divulgada pela imprensa especializada, as orientações técnicas mínimas incluem: não impor, como regra, condições de tempo e lugar às manifestações; vedar armas de fogo e elastômero fora das hipóteses legais; identificação visível dos agentes; negociador para diálogo com manifestantes; comunicação prévia e clara das ordens de dispersão; regulamentação do gás lacrimogêneo e das bombas de efeito moral; tropa de choque somente após decisão de dispersão; garantia do direito de filmar os policiais; e capacitação da tropa.
Fundamentos
O ponto de partida normativo é o art. 5º, XVI, da Constituição, lido em conjunto com o art. 21 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (Decreto 592/1992) e o art. 15 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Decreto 678/1992): o direito de reunião pacífica e sem armas só admite restrições legalmente previstas, no interesse da segurança, da saúde e das liberdades públicas. Ao dispensar qualquer protocolo, o acórdão do TJSP desconsiderou esse bloco de garantias, com implícito controle de convencionalidade.
“A pretensão da Defensoria Pública estadual não visa impedir a atuação estatal, mas trazer balizas orientadoras para delimitação de situações em que a força policial poderá e deverá agir, privilegiando o uso proporcional e progressivo da força.”
A partir daí, o acórdão articula três premissas. Primeira: a intervenção judicial em políticas públicas é legítima em situações excepcionais, para assegurar direitos fundamentais, sem ofensa à separação de Poderes ou à reserva do possível (AI 739.151 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 11/06/2014; REsp 2.148.895/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, j. 12/08/2025). Segunda: a inexistência de protocolos com parâmetros para o uso proporcional e progressivo da força configura omissão estatal, não escolha discricionária legítima. Terceira: essa omissão caracteriza problema estrutural, situação complexa e persistente, decorrente de falhas sistêmicas, cuja superação exige mudanças organizacionais, normativas e operacionais coordenadas, sob intervenção gradual e monitorada. Daí a recusa expressa ao 'comando condenatório único': como o problema é complexo, a solução também há de sê-lo.
Quando a falha é sistêmica, a resposta jurisdicional deixa de ser um comando e passa a ser um processo: diagnóstico, plano, participação social e monitoramento contínuo sob supervisão do juízo da execução.
Análise crítica
O julgado confirma, e leva a novo terreno, uma linha que o STJ vem adensando em ritmo notável. A fórmula do 'plano dialógico' foi importada quase literalmente do REsp 2.148.895/PR (casa de albergado no Paraná, Informativo 860), e a sequência recente de precedentes estruturais é eloquente: desocupação progressiva de terra indígena (Informativo 852), condução estrutural da execução na tutela do patrimônio histórico-cultural (Informativo 859) e gestão de prazos regulatórios no IAC 16 sobre o cânhamo industrial (Informativo 871). O processo estrutural deixou de ser categoria doutrinária de vanguarda, tributária das structural injunctions descritas por Owen Fiss e desenvolvida no Brasil por autores como Sérgio Cruz Arenhart, Edilson Vitorelli e Marco Félix Jobim, para se tornar técnica decisória ordinária do tribunal, mesmo sem lei específica (o PL 8.058/2014 segue paralisado).
Há, ainda, alinhamento fino com o Tema 698 do STF (RE 684.612): a decisão funciona como manual de aplicação do item 2 daquela tese, ao apontar finalidades e exigir do Executivo a apresentação do plano, em vez de impor medidas pontuais. É essa deferência estruturada que responde à objeção de separação de Poderes acolhida pelo TJSP: quem escreverá o protocolo é o próprio Estado, com sua expertise técnica; o Judiciário define o método, os prazos e os fins. A crítica de ativismo perde tração quando a jurisdição se limita a destravar o processo decisório que a Administração recusou conduzir por mais de uma década.
O AREsp 2.068.297 demonstra que a reforma estrutural da segurança pública não depende da jurisdição concentrada do STF: a ação civil pública comum, levada ao STJ pela via recursal, é veículo apto, o que descentraliza as portas de entrada do litígio estrutural.
A inovação está no campo de incidência: até aqui, o controle estrutural da atividade policial era protagonizado pelo STF em sede concentrada (ADPF 635, letalidade policial fluminense; ADPF 347, sistema prisional). Permanecem, contudo, pontos sensíveis. Primeiro, a diretriz 6 flexibiliza a congruência objetiva (arts. 141 e 492 do CPC) ao admitir providências não pedidas na inicial, mitigação defendida pela doutrina estruturalista, mas cujos limites e contraditório na fase executiva o acórdão não densifica. Segundo, a capacidade institucional do juízo da execução para monitoramento prolongado é incógnita real: a experiência da ADPF 635 e as prorrogações do IAC 16 revelam o risco de ciclos de descumprimento. Terceiro, o alcance da 'aprovação' judicial do protocolo (homologação formal ou cogestão?) definirá o grau de intrusão. Por fim, é previsível a tentativa do Estado de reabrir a discussão no STF sob o ângulo da separação de Poderes e da organização das polícias militares (art. 144 da CF).
Impacto prático
As consequências operacionais são imediatas e ultrapassam as fronteiras paulistas:
- Defensorias e Ministérios Públicos ganham modelo replicável de pedido estrutural (diagnóstico, plano, participação, monitoramento) contra estados que não regulamentam o uso da força em protestos, desenhando na inicial o procedimento, não apenas o resultado;
- Para a advocacia das vítimas, o protocolo aprovado tenderá a operar como parâmetro objetivo de ilicitude nas indenizatórias por abuso policial em manifestações: a desconformidade facilitará a prova do excesso;
- Para a Fazenda Pública, a defesa desloca-se do mérito binário para o desenho do plano: participar ativamente da construção reduz o risco de multas e de medidas mais invasivas na execução, como câmeras corporais e monitoramento externo;
- Gestores de segurança devem atentar aos prazos encadeados de 60 + 60 dias corridos e às sanções pecuniárias escalonáveis pelo juízo da execução;
- Para concursos (magistratura, MP, Defensoria, procuradorias), o precedente condensa temas de alta incidência: processo e problema estrutural, plano dialógico, flexibilização da congruência, Tema 698 do STF e estado de coisas inconstitucional, vale memorizar a tese literal do Informativo 894.
Conexões jurisprudenciais
A matriz textual imediata é o REsp 2.148.895/PR (Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, j. 12/08/2025, Informativo 860), que inaugurou a condenação a 'plano dialógico' na hipótese da casa de albergado. Compõem a mesma trajetória os precedentes dos Informativos 852 (terra indígena, medidas progressivas), 859 (patrimônio histórico-cultural, condução estrutural da execução) e 871 (IAC 16, prazos para regulamentação do cânhamo industrial).
“A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”
No STF, além do Tema 698, dialogam com o caso: o Tema 220 (RE 592.581, obras emergenciais em presídios, sem oponibilidade da reserva do possível), o Tema 855 (RE 806.339, aviso prévio e reunião pacífica), a ADPF 347 (estado de coisas inconstitucional do sistema prisional, plano 'Pena Justa', Informativo STF 1164), a ADPF 635 (plano de redução da letalidade policial fluminense, Informativo STF 1172) e o AI 739.151 AgR (Rel. Min. Rosa Weber, DJe 11/06/2014), expressamente invocado. O conjunto revela convergência deliberada entre STF e STJ: políticas de segurança pública disfuncionais passaram a ser tratadas como litígios estruturais, e a resposta a eles se constrói na execução, com plano, diálogo e vigilância.