Contexto do caso
O litígio nasceu de fiscalizações metrológicas realizadas pelo Inmetro em 2014, que flagraram irregularidades em produtos cárneos expostos à venda por empresa do setor alimentício. Foram lavrados dezoito autos de infração, posteriormente agrupados em quinze processos administrativos, cada qual encerrado com aplicação de multa autônoma. Em juízo, a empresa obteve êxito: a sentença reconheceu a chamada infração continuada, aplicando por analogia o art. 71 do Código Penal, e o TRF da 2ª Região confirmou a unificação, por entender excessiva a cumulação e presente a identidade de natureza e de circunstâncias entre as condutas. O resultado prático foi a substituição das quinze multas por sanção única majorada.
A solução das instâncias ordinárias não era heterodoxa. Ao contrário, refletia jurisprudência que o STJ cultivava havia décadas. Desde os precedentes sobre multas da extinta Sunab, passando pelo Informativo 366 e por julgados como o AgInt no AREsp 1.356.452/RJ (Primeira Turma, 9/2/2021) e o AgInt no REsp 1.666.784/RJ (Segunda Turma, 15/3/2018), a Corte admitia, em tese, a continuidade infracional quando irregularidades de igual natureza eram apuradas na mesma ação fiscalizatória, impondo multa singular. O recurso do Inmetro colocou essa tradição em xeque: sem previsão na Lei n. 9.933/1999, que rege o poder sancionador da autarquia, haveria base jurídica para importar o instituto penal?
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma, por maioria, deu provimento ao recurso do Inmetro e restabeleceu as quinze penalidades, fixando que a continuidade delitiva, assim como qualquer outro instituto do Direito Penal, só incide sobre infrações administrativas quando houver previsão expressa em lei. O julgamento se iniciou em 5 de agosto de 2025, quando o relator, ministro Gurgel de Faria, propôs abertamente a revisão da jurisprudência, e foi concluído em 3 de fevereiro de 2026, com a adesão dos ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina e Paulo Sérgio Domingues.
Trata-se de overruling explícito: o STJ abandona orientação permissiva mantida desde ao menos os anos 1990 e passa a condicionar a unificação de multas administrativas à existência de autorização legislativa específica na norma de regência.
Ficou vencida a ministra Regina Helena Costa. Para ela, a infração administrativa continuada é instituto próprio do Direito Administrativo Sancionador, construído pela jurisprudência do próprio STJ, e não mera transposição do art. 71 do Código Penal, de modo que o Tema 1199/STF, voltado à retroatividade da Lei 14.230/2021 na improbidade, não obrigaria a revisão do entendimento.
Fundamentos
O primeiro pilar do voto vencedor é a legalidade estrita. A Lei n. 9.933/1999 disciplina exaustivamente o regime sancionador do Conmetro e do Inmetro e nada dispõe sobre continuidade infracional. Diante do silêncio, a unificação judicial das multas não seria interpretação, mas criação de mecanismo atenuador de responsabilidade sem lastro normativo.
“A adoção deste instituto configuraria indevida ampliação dos limites normativos impostos pelo legislador, em afronta ao princípio da legalidade estrita, que rege o Direito Administrativo Sancionador.”
O segundo pilar é o efeito vinculante do Tema 1199/STF (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022). Ao definir a irretroatividade das normas benéficas da Lei 14.230/2021, o Supremo assentou que a aplicação de categorias próprias do Direito Penal a outros ramos sancionatórios depende de previsão legal expressa, recusando a comunicação automática de garantias penais à improbidade. O STJ extraiu daí um argumento a fortiori de coerência sistêmica.
“Não se mostra lógico que a compreensão do STF, mais restritiva, firmada em precedente obrigatório, seja aplicada em demandas relativas à improbidade administrativa - cuja sanção é muito mais grave e com consequências mais próximas às do Direito Penal -, e deixe de ser aplicada em demandas relacionadas a infrações puramente administrativas, como fiscalização metrológica.”
Por fim, a Turma preservou a própria coerência interna por meio de distinção. No REsp 2.087.667/RJ (Rel. Min. Sérgio Kukina, 2024), a continuidade fora admitida em processo sancionador portuário justamente porque o art. 48, § 2º, da Lei 12.815/2013 a prevê expressamente. A regra, portanto, não é a proibição absoluta do instituto, mas a reserva de lei: onde o legislador setorial autorizou, aplica-se; onde silenciou, não há espaço para analogia.
Análise crítica
O precedente é um marco na disputa teórica sobre a natureza do Direito Administrativo Sancionador. De um lado, a corrente da unidade do ius puniendi estatal, com forte lastro doutrinário (pense-se em Fábio Medina Osório e Rafael Munhoz de Mello, além da tradição espanhola que os inspira), sustenta que princípios penais como legalidade, culpabilidade, proporcionalidade e, por extensão, técnicas de dosimetria como a continuidade, integram um núcleo comum aplicável a toda manifestação punitiva do Estado, independentemente de previsão expressa. De outro, a corrente da autonomia, agora prestigiada pela Primeira Turma, vê nos dois regimes ordens sancionatórias distintas, comunicáveis apenas pela porta do legislador. A opção do STJ desloca o eixo do debate da principiologia para a reserva legal, e essa escolha tem consequências ambivalentes.
Há uma ironia estrutural que merece registro, e aqui vai análise própria, não paráfrase do julgado. O Tema 1199/STF invocou a autonomia do direito sancionador para negar ao réu de improbidade a retroatividade benéfica, garantia tipicamente penal. Agora, o STJ usa a mesma ratio para negar ao administrado a atenuação da continuidade infracional. Em ambos os episódios, a tese da separação entre os ramos operou contra o acusado. A autonomia do Direito Administrativo Sancionador, que na origem doutrinária servia para exigir garantias mínimas frente ao poder punitivo estatal, vem sendo mobilizada pelos tribunais superiores predominantemente como escudo do poder sancionador, e não do sancionado. Quem celebra a legalidade estrita como conquista garantista deve notar que, neste caso, ela funcionou para agravar a resposta punitiva, somando quinze multas onde antes havia uma.
A divergência da ministra Regina Helena Costa expõe a fragilidade do salto hermenêutico. O Tema 1199 decidiu questão de direito intertemporal na improbidade; não fixou tese geral sobre transposição de institutos penais a todo o universo das infrações administrativas. Ler no precedente uma proibição ampla de analogia in bonam partem é ampliar a ratio decidendi para além do que foi deliberado em repercussão geral, técnica que o próprio sistema de precedentes do CPC recomendaria usar com parcimônia. Além disso, a tese vencedora trata a infração continuada como corpo estranho importado do Código Penal, quando a jurisprudência do STJ a havia sedimentado como categoria pretoriana própria, com requisitos específicos (identidade de natureza e apuração na mesma ação fiscalizatória), o que enfraquece a premissa de que se estaria aplicando um instituto penal por empréstimo.
O ponto de instabilidade é federativo e interno: a Segunda Turma ainda possui precedentes admitindo a continuidade como técnica de dosimetria, o que abre caminho para embargos de divergência e, eventualmente, para afetação da controvérsia à Primeira Seção ou ao rito dos repetitivos.
Persistindo a nova orientação, o controle da cumulação sancionatória migrará da continuidade para a proporcionalidade e a vedação ao confisco, terrenos menos previsíveis. É legítimo perguntar se o ganho de pureza dogmática compensa a perda de uma ferramenta calibrada de individualização da sanção que funcionava havia trinta anos sem escândalo.
Impacto prático
As repercussões imediatas para a advocacia sancionadora, para a Fazenda Pública e para quem se prepara para concursos são estas:
- Defesas administrativas e judiciais que pleiteiem unificação de multas devem, antes de tudo, localizar previsão expressa de continuidade na lei setorial aplicável; o exemplo positivo citado pelo próprio STJ é o art. 48, § 2º, da Lei 12.815/2013 (setor portuário).
- Sem previsão legal, a estratégia defensiva migra para proporcionalidade, razoabilidade, vedação ao bis in idem quando os autos descreverem o mesmo fato e dosimetria dentro dos parâmetros da própria lei setorial.
- Empresas sujeitas a fiscalização em massa (metrologia, consumo, saúde suplementar, meio ambiente) devem recalcular a exposição financeira: cada auto de infração tende a valer autonomamente, sem redução por unificação judicial.
- Enquanto perdurar a divergência com precedentes da Segunda Turma, há espaço para embargos de divergência no STJ; processos pendentes devem monitorar eventual uniformização pela Primeira Seção.
- Advocacia pública ganha argumento padronizado para restabelecer multas unificadas nas instâncias ordinárias, com apoio direto em precedente obrigatório do STF.
- Para concursos (magistratura federal, AGU, PGF, procuradorias): memorizar a tese literal, o fundamento no Tema 1199/STF, a distinção com o REsp 2.087.667/RJ e o voto vencido da ministra Regina Helena Costa; é combinação com alto potencial de cobrança em provas objetivas e discursivas de Direito Administrativo Sancionador.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga com uma cadeia longa de julgados. Na linha superada, admitiam a continuidade infracional: AgInt no AREsp 1.356.452/RJ (Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 9/2/2021), AgInt no REsp 1.666.784/RJ (Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 15/3/2018) e, mais atrás, o AgRg nos EDcl no REsp 868.479/PE (Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 2/3/2010), que aplicou multa singular a infrações continuadas de tabelamento da Sunab, além da orientação registrada no Informativo STJ 366.
Na linha da distinção, o REsp 2.087.667/RJ (Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, 2024) permanece válido: havendo previsão expressa, como no art. 48, § 2º, da Lei 12.815/2013, a continuidade se aplica. O fundamento vinculante é o Tema 1199 da repercussão geral (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022), que fixou a irretroatividade das normas benéficas da Lei 14.230/2021 e a exigência de dolo na improbidade. E a nova orientação já se consolidou na Primeira Turma: no AgInt no REsp 2.193.633/RJ (Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 4/5/2026), o colegiado reafirmou a impossibilidade de reconhecimento da continuidade infracional sem lei expressa, reproduzindo textualmente a fundamentação do AREsp 2.642.744/RJ. Não há súmula específica sobre o tema; o terreno permanece regido por precedentes, com a divergência entre Turmas ainda pendente de uniformização.