Contexto do caso
O Ministério Público de Alagoas ajuizou ação de improbidade administrativa contra três policiais militares acusados de sequestrar, torturar, matar e ocultar o cadáver de um jovem em Maceió. Os fatos também geraram ação penal, com denúncia já recebida. Na esfera da improbidade, o Tribunal de Justiça de Alagoas rejeitou a petição inicial por falta de individualização pormenorizada das condutas de cada acusado, exigência inserida no art. 17, § 6º, I, e § 6º-B, da Lei 8.429/1992 pela reforma de 2021.
O recurso especial do Ministério Público chegou ao STJ com controvérsia aparentemente processual: aferir se houve adequada individualização das condutas para fins de recebimento da inicial. O julgamento, porém, deslocou o eixo do problema. A Primeira Turma afastou o óbice formal da inépcia, mas identificou obstáculo insuperável: a atipicidade das condutas à luz do novo art. 11 da Lei de Improbidade, que abandonou o rol exemplificativo original e passou a exigir enquadramento em catálogo taxativo. Na redação primitiva, o art. 11 era norma de textura aberta: qualquer conduta atentatória aos princípios do art. 37 da Constituição podia sustentar a ação, e foi com base nessa abertura que o STJ, no REsp 1.177.910/SE (Primeira Seção, 26/8/2015, Informativo 577), qualificou a tortura de presos em delegacia como ato ímprobo violador de princípios.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, a Primeira Turma negou provimento ao recurso especial e manteve a rejeição da inicial, em julgamento de 3 de fevereiro de 2026, sob relatoria da Ministra Regina Helena Costa. A decisão contém dois comandos distintos. No plano processual, a Turma temperou a exigência de individualização: quando inviável a pormenorização detida das ações de cada agente, o próprio art. 17, § 6º, I, parte final, autoriza o acusador a justificar a ausência de discriminação esmiuçada, circunstância aferível caso a caso. Nesse ponto, a posição do TJ-AL foi afastada.
O comando decisivo é o material: o rol taxativo do atual art. 11 não contempla tortura, violência policial, ocultação de cadáver ou qualquer forma de justiçamento ilícito praticado por agentes do Estado. Como a Lei 14.230/2021 se aplica de imediato aos processos em curso, conforme a leitura que o STJ extrai do Tema 1.199 da repercussão geral do STF, e como não há correlação entre tais condutas e os tipos dos arts. 9º e 10, a via da improbidade é inadequada. A responsabilização, registrou o acórdão, deve ser perseguida nas esferas próprias: penal, civil e disciplinar.
Superação expressa de jurisprudência consolidada: a orientação do REsp 1.177.910/SE, que por uma década sustentou o enquadramento da tortura como improbidade, deixa de valer para os processos sem trânsito em julgado.
Fundamentos
O fundamento central é a mudança de natureza do art. 11: de cláusula geral principiológica para tipologia fechada. Nos termos do informativo:
“Após as modificações implementadas pela atual redação do art. 11, da Lei n. 8.429/1992 - aplicável aos processos em curso, à luz da sobredita orientação do Supremo Tribunal Federal - não mais permite enquadrar a tortura, a violência policial, a ocultação de cadáver, enfim, o justiçamento ilícito praticado por agentes do Estado como ato de improbidade, pois ausente correlação entre tais condutas e os demais tipos legais.”
A Turma apoiou-se na arquitetura intertemporal do Tema 1.199 (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, 2022): a Lei 14.230/2021 não retroage para desconstituir coisa julgada, mas a legislação revogada não tem ultratividade, de modo que o novo regramento incide sobre os processos em curso. O STJ acrescenta a válvula da continuidade típico-normativa, que permite reenquadrar condutas nos tipos remanescentes dos arts. 9º, 10 e 11. No caso concreto, porém, nenhum reenquadramento era possível: não se imputou enriquecimento ilícito nem dano ao erário, e nenhum inciso do novo art. 11 descreve a violência policial.
A relatora não escondeu o desconforto: reconheceu que a exclusão da tortura arrefece o rigor punitivo e destoa dos compromissos internacionais do Brasil, mas atribuiu a escolha ao legislador:
“Trata-se de opção política do Congresso Nacional implementada mediante a recente edição da lei.”
O Ministro Paulo Sérgio Domingues agregou fundamento teleológico: o escopo da Lei de Improbidade é alcançar o agente investido de poder de gestão pública que trai esse múnus, e não servir de via residual para toda ilicitude funcional grave, para a qual o ordenamento reserva instrumentos mais severos, a começar pela lei penal.
Análise crítica
O precedente é o ponto de chegada de um movimento iniciado em 2021: a conversão da improbidade em autêntico direito administrativo sancionador, regido por legalidade estrita e tipicidade fechada. O antigo art. 11 era o exemplo mais acabado do que a doutrina criticava como pan-principiologismo sancionador: cláusula aberta que permitia punir, com sanções gravíssimas, condutas definidas apenas por referência a princípios. A reforma corrigiu esse déficit de lex certa, e o STJ agora extrai a consequência lógica da correção, mesmo diante do caso moralmente mais custoso possível.
Há, contudo, um dado dogmático que o julgado consolida sem enfrentar em toda a extensão. O Tema 1.199/STF tratou nominalmente da revogação da modalidade culposa; a tese fala em irretroatividade da norma benéfica apenas quanto à coisa julgada. O STJ, partindo da premissa da ausência de ultratividade da lei revogada, estendeu essa lógica à tipicidade em si, produzindo o que parte da doutrina chama de abolitio improbitatis: extinção da pretensão sancionadora por supressão superveniente do tipo. A ampliação é defensável, porque o fundamento do Tema 1.199 (a natureza sancionadora da LIA e a incidência de garantias penais mitigadas) vale igualmente para a supressão de tipos, mas convém ao operador ter claro que essa extensão é construção do STJ, não comando literal do Supremo.
O ponto mais sensível é o vácuo de proteção que a decisão explicita. A improbidade oferecia, contra a violência estatal grave, sanções que nenhuma outra esfera replica com a mesma configuração: suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o poder público. A condenação penal por tortura (Lei 9.455/1997) acarreta a perda do cargo, mas depende dos tempos e dos standards probatórios do processo penal; a Lei de Abuso de Autoridade (Lei 13.869/2019) tem penas brandas; o processo disciplinar é vulnerável ao corporativismo. Sob a ótica do controle de convencionalidade, o Brasil está obrigado, pela Convenção contra a Tortura e pela Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, a sancionar efetivamente esses atos, e a Corte Interamericana já condenou o país por deficiência na resposta à violência policial (caso Favela Nova Brasília, 2017). A relatora registrou o descompasso, mas optou pela deferência legislativa em vez de testar a compatibilidade convencional da lacuna. A escolha é institucionalmente compreensível, pois a taxatividade é inequívoca e o juiz não pode criar tipo sancionador, mas transfere ao Congresso todo o ônus de recompor a tutela.
Por fim, o julgado não deve ser lido como enfraquecimento generalizado da improbidade. A mesma Primeira Turma, dias depois, no AREsp 1.860.158/RS (Rel. Min. Sérgio Kukina, 9/2/2026), manteve condenação por contratação sem licitação justamente por aplicar a continuidade típico-normativa. A mensagem é de coerência, não de leniência: onde o novo catálogo contém tipo correspondente, a persecução prossegue; onde não contém, a improbidade não pode ser esticada para suprir a falta, por mais abjeta que seja a conduta.
Impacto prático
- Defesas em ações de improbidade fundadas no antigo art. 11, caput e incisos I e II, por violência policial ou tortura devem suscitar a atipicidade superveniente em qualquer fase do processo sem trânsito em julgado.
- Condenações transitadas em julgado permanecem intactas: o Tema 1.199/STF veda a retroação da lei benéfica sobre a coisa julgada.
- Antes de concluir pela extinção, é indispensável testar a continuidade típico-normativa: verificar se os fatos encontram correspondência no novo rol do art. 11, nos arts. 9º e 10 ou em legislação extravagante.
- Para o Ministério Público, a responsabilização da violência estatal deve ser canalizada para a ação penal (Lei 9.455/1997, com perda do cargo como efeito da condenação), a Lei 13.869/2019, o processo disciplinar e a ação civil de reparação, inclusive por dano moral coletivo.
- Advocacia pública e órgãos de controle devem revisar as ações em curso calcadas exclusivamente em violação genérica de princípios, antecipando extinções.
- Para concursos públicos: o precedente supera expressamente o REsp 1.177.910/SE (Informativo 577) e é candidato fortíssimo a prova em certames de Ministério Público, magistratura e delegado; a resposta correta hoje é que tortura por agente público NÃO configura ato de improbidade, sem prejuízo das demais esferas.
A chave de prova e de prática é a mesma: rol taxativo não admite analogia nem integração principiológica. O que não está no catálogo do art. 11 não é improbidade, ainda que viole frontalmente o art. 37 da Constituição.
Conexões jurisprudenciais
O precedente comentado é o REsp 2.232.623/AL, Primeira Turma, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado por unanimidade em 3/2/2026 e divulgado no Informativo 876. Ele dialoga diretamente com o REsp 1.177.910/SE, Primeira Seção, julgado em 26/8/2015 (Informativo 577), leading case que qualificava a tortura de presos em custódia como improbidade fundada no art. 11, caput e inciso I, da redação original, orientação agora superada para os processos em curso.
A base intertemporal é o Tema 1.199 da repercussão geral do STF (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, 2022), que exige dolo para todos os atos de improbidade, veda a retroação da Lei 14.230/2021 sobre a coisa julgada e admite a incidência do novo regime sobre os feitos pendentes. Como contraponto, o AREsp 1.860.158/RS, Primeira Turma, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 9/2/2026, manteve o enquadramento de contratação sem licitação no rol vigente pela continuidade típico-normativa, demonstrando que a taxatividade não extingue a improbidade, apenas a delimita. No plano normativo, permanecem como vias de responsabilização a Lei 9.455/1997 (crime de tortura), a Lei 13.869/2019 (abuso de autoridade) e o regime disciplinar dos estatutos funcionais.