Multa penal sem dono? STJ reafirma que a Fazenda Pública continua legitimada a cobrar quando o Ministério Público silencia

Contexto do caso

Poucos dispositivos do Código Penal acumularam tantas camadas interpretativas quanto o art. 51. Na redação original, a multa inadimplida convertia-se em detenção. A Lei n. 9.268/1996 aboliu a conversão e qualificou a multa como dívida de valor, sujeita às normas da dívida ativa da Fazenda Pública. Por duas décadas prevaleceu a leitura de que a cobrança caberia exclusivamente às procuradorias fazendárias, em execução fiscal, entendimento que o STJ cristalizou na Súmula 521, de 2015.

A virada veio em dezembro de 2018, quando o Plenário do STF, na ADI 3.150/DF, resgatou a natureza penal da sanção pecuniária (art. 5º, XLVI, c, da Constituição) e redesenhou o sistema: o Ministério Público é o legitimado prioritário para executar a multa perante o juízo da execução penal e, se não o fizer em noventa dias após intimado, a Fazenda Pública passa a poder cobrá-la subsidiariamente. Um ano depois, a Lei n. 13.964/2019 (Pacote Anticrime) reescreveu o art. 51 para positivar que a multa 'será executada perante o juiz da execução penal', mantendo a qualificação de dívida de valor e a remissão às normas da dívida ativa.

Foi essa nova redação que alimentou a controvérsia. No caso concreto, diante da inércia ministerial, o juízo da execução penal determinou à Procuradoria da Fazenda Nacional a inscrição da multa em dívida ativa. A União reagiu por mandado de segurança, sustentando que a Lei n. 13.964/2019 teria extinguido a legitimidade fazendária e que a ordem judicial configuraria ingerência indevida em suas funções institucionais. A discussão chegou ao STJ em recurso ordinário.

O que o tribunal decidiu

A Sexta Turma, por unanimidade, sob relatoria do Ministro Rogerio Schietti Cruz, negou provimento ao agravo regimental no RMS 77.232-RS (j. 25/11/2025, DJEN 28/11/2025) e reafirmou que, mesmo sob a redação atual do art. 51 do Código Penal, persiste a legitimidade subsidiária da Fazenda Pública quando o Ministério Público não promove a execução da multa no prazo estabelecido.

A decisão opera em dois planos. No plano material, distingue competência de legitimidade: o Pacote Anticrime deslocou a competência para o juízo da execução penal, mas não revogou o arranjo de legitimação escalonada construído na ADI 3.150/DF. No plano processual, fulmina a via eleita: a determinação de inscrição em dívida ativa é ato jurisdicional de cumprimento da lei e da jurisprudência consolidada, de modo que não há direito líquido e certo da União a ser tutelado por mandado de segurança.

Fundamentos

O primeiro fundamento é sistemático. A nova redação do art. 51 apenas explicitou a competência do juízo da execução penal, sem qualquer comando que excluísse a atuação estatal subsidiária:

“Ressalte-se que a referida alteração normativa estabeleceu apenas a mudança da competência para a execução da pena de multa, que passou a ser expressamente do juízo da execução penal. Não houve, contudo, modificação que excluísse a legitimidade subsidiária do ente público, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3.150/DF.”

O segundo fundamento é textual. O legislador de 2019 preservou exatamente os elementos normativos que sempre ancoraram a atuação fazendária:

“O texto atual do art. 51 do Código Penal continua a fazer referência à multa como "dívida de valor" e à aplicação das "normas relativas à dívida ativa da Fazenda Pública", o que reforça o entendimento de que persiste a possibilidade de atuação subsidiária da Fazenda Pública na cobrança da multa penal.”

O terceiro fundamento é pragmático: a legitimação escalonada maximiza a efetividade da sanção, combinando a titularidade do Ministério Público, coerente com a natureza penal da multa, com o aparato de cobrança da Fazenda. Por fim, no plano mandamental, o acórdão registra que o juízo apenas aplicou a norma vigente e a jurisprudência do STF e do STJ, de modo que 'a atuação do Juízo da Execução não representou ingerência indevida sobre funções institucionais da Administração Fazendária, tampouco violação a direito líquido e certo da União'.

Análise crítica

O julgado é menos banal do que a reiteração da tese sugere. Primeiro, porque a tensão literal existe: se a multa 'será executada perante o juiz da execução penal', como quer o texto de 2019, a atuação da Fazenda em inscrição de dívida ativa e cobrança pelo rito da Lei n. 6.830/1980 exige compatibilização, que o STJ resolve pela interpretação conservadora do sistema da ADI 3.150/DF. A rigor, a Corte faz prevalecer a ratio do precedente vinculante do STF (evitar que a multa se torne sanção simbólica) sobre a leitura isolada do enunciado legal. Escolha metodológica defensável, mas que deixa em aberto uma questão operacional: na fase subsidiária, a Fazenda executa perante o próprio juízo da execução penal ou na vara de execução fiscal, como desenhado em 2018? O caso concreto, ao validar a inscrição em dívida ativa pela Procuradoria da Fazenda Nacional, sinaliza a manutenção integral do desenho da ADI 3.150, inclusive quanto ao rito fiscal.

Segundo, o dado sociológico do caso merece atenção: quem resistiu à cobrança não foi a defesa, mas a própria União. O contencioso revela a fricção institucional gerada pelo modelo híbrido, em que a Fazenda recebe um encargo que não deseja (créditos frequentemente irrisórios, de devedores insolventes) e o Ministério Público, titular prioritário, nem sempre estrutura a cobrança. Ao fechar a porta do mandado de segurança, o STJ impede que o ente fazendário se exonere unilateralmente do papel subsidiário, transformando a inscrição em dívida ativa em dever decorrente do sistema, e não em faculdade administrativa. Esse é, talvez, o aporte mais original do precedente em relação aos julgados anteriores da própria Sexta Turma.

Terceiro, a estabilidade do entendimento é provisória. O STF reconheceu repercussão geral exatamente sobre essa questão no Tema 1.219 (RE 1.377.843), ainda pendente de julgamento de mérito, e noticia-se voto do relator no sentido da legitimidade exclusiva do Ministério Público após a Lei n. 13.964/2019, informação de repercussão pública ainda não consolidada em tese. Se essa linha prevalecer, o arranjo reafirmado pelo STJ será superado, com efeitos práticos severos: nas comarcas em que o Ministério Público não executa, a pretensão executória da multa tenderá à prescrição, esvaziando a sanção e a arrecadação destinada ao Fundo Penitenciário Nacional. Parcela expressiva da doutrina processual penal sustenta justamente a exclusividade ministerial, por coerência com a natureza penal da multa e com o monopólio da ação penal pública; a posição do STJ responde com o argumento consequencialista da efetividade. O embate, portanto, é entre pureza dogmática e funcionamento real do sistema de justiça, e o STJ escolheu, conscientemente, o segundo polo.

Impacto prático

• Para o Ministério Público: intimado do trânsito em julgado, deve promover a execução da multa perante o juízo da execução penal no prazo de noventa dias fixado na ADI 3.150/DF; a inércia transfere a iniciativa à Fazenda, mas não extingue o crédito.
• Para as procuradorias fazendárias (PFN e procuradorias estaduais): a determinação judicial de inscrição da multa em dívida ativa deve ser cumprida; o mandado de segurança não é via idônea para recusar o encargo subsidiário.
• Para a defesa: a tese de ilegitimidade da Fazenda após o Pacote Anticrime está, por ora, sepultada no STJ; o terreno fértil passa a ser o controle da prescrição da pretensão executória (com as causas interruptivas e suspensivas do regime da dívida ativa) e a comprovação de hipossuficiência para fins de extinção da punibilidade (Tema 931/STJ).
• Para o juízo da execução penal: deve dar ciência à Fazenda diante da inércia ministerial, mas continua vedada a execução de ofício pelo magistrado (Informativo STJ 779).
• Para concursos públicos: memorizar a tese literal, a distinção entre competência (juízo da execução penal) e legitimidade (MP prioritário, Fazenda subsidiária) e a linha do tempo do art. 51 do CP: Lei 9.268/1996, Súmula 521/STJ, ADI 3.150/DF, Lei 13.964/2019 e Tema 1.219/STF pendente. Pergunta recorrente em provas de MP, magistratura e procuradorias.

Conexões jurisprudenciais

O precedente matriz é a ADI 3.150/DF (STF, Plenário, dezembro de 2018, redator para o acórdão Ministro Roberto Barroso), noticiada no Informativo STF 927, que fixou a legitimidade prioritária do Ministério Público e a subsidiária da Fazenda Pública após noventa dias de inércia. Aguarda julgamento de mérito o Tema 1.219 da repercussão geral (RE 1.377.843), que discutirá se a Lei n. 13.964/2019 tornou exclusiva a legitimidade ministerial. A Súmula 521 do STJ (Terceira Seção, j. 25/03/2015), que atribuía legitimidade exclusiva à Procuradoria da Fazenda, está superada pela ADI 3.150, embora não formalmente cancelada.

Na própria Sexta Turma, o AgRg no RMS 77.232-RS reitera linha firme: AgRg no RMS 71.042/RS e AgRg no RMS 71.323/RS (Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, j. 24/09/2025), AgRg no REsp 2.210.729/RS (Rel. Min. Otávio de Almeida Toledo, j. 19/08/2025) e, já depois do julgado comentado, AgRg no REsp 2.156.112/RS (Rel. Min. Og Fernandes, j. 25/02/2026). Completam o quadro os Informativos STJ 779 (impossibilidade de execução da multa de ofício pelo magistrado, à luz dos arts. 164 e seguintes da LEP) e 858 (descabimento da extinção sumária da execução da multa sob o argumento de valor inferior ao custo do processo), além do Tema 931 dos repetitivos (REsp 2.090.454/SP), segundo o qual o inadimplemento da multa, após cumprida a pena privativa de liberdade ou restritiva de direitos, não obsta a extinção da punibilidade ante a alegada hipossuficiência do condenado, salvo decisão motivada que indique concretamente a possibilidade de pagamento.