Contexto do caso
O art. 19 da Lei 10.522/2002 é a espinha dorsal da política de redução de litigiosidade da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. O caput, na redação dada pela Lei 13.874/2019, dispensa a PGFN de contestar, contrarrazoar e recorrer, e a autoriza a desistir de recursos, quando a ação versar sobre as matérias arroladas em seus incisos I a VII, que abrangem, em síntese, temas com jurisprudência consolidada ou vinculante (súmulas, recursos repetitivos, repercussão geral, controle concentrado) e matérias objeto de pareceres e atos de dispensa da própria Administração. O § 1º, I, complementa o desenho: nessas matérias, o procurador deverá reconhecer expressamente a procedência do pedido quando citado, inclusive em embargos à execução fiscal e exceções de pré-executividade, hipóteses em que não haverá condenação em honorários.
A controvérsia divulgada no Informativo 880 nasce de ações anulatórias de débito fiscal em que a Fazenda Nacional, citada, simplesmente anui ao pedido do contribuinte. A pergunta é direta: essa anuência, por si só, ativa a cláusula de não condenação em honorários do § 1º, I, ou o benefício pressupõe que a matéria discutida se encaixe em algum dos incisos I a VII do caput? A questão não é acadêmica. Em muitos desses casos, o contribuinte só foi a juízo porque o crédito tributário foi constituído indevidamente, e o reconhecimento tardio do pedido, embora louvável, não apaga a causalidade da demanda.
A tese noticiada foi firmada pela Segunda Turma no AREsp 2.749.113/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, julgado em 6/5/2025, e reafirmada por unanimidade em 3/3/2026 no REsp 2.176.841/RJ, relator Ministro Afrânio Vilela, caso em que se manteve a condenação da Fazenda Nacional a pagar honorários aos advogados de Eletrobras Furnas em ação anulatória originada de erro de preenchimento de DCOMP e DCTF, mesmo com a concordância da PGFN quanto ao mérito.
O que o tribunal decidiu
A Segunda Turma decidiu que a isenção de honorários do art. 19 da Lei 10.522/2002 é benefício de moldura fechada: só incide quando a matéria discutida se subsome a uma das hipóteses taxativas dos incisos I a VII. O reconhecimento da procedência do pedido, isoladamente considerado, não é causa autônoma de dispensa. No caso concreto, como a anuência manifestada pela Fazenda não se enquadrava em nenhum dos incisos, concluiu-se pela inexistência de isenção e pela subsistência da condenação sucumbencial.
A regra do art. 19, § 1º, I, da Lei 10.522/2002 não cria um salvo-conduto sucumbencial genérico: a expressão de abertura do dispositivo ("nas matérias de que trata este art. 19") condiciona o benefício à moldura material dos incisos I a VII do caput.
Fundamentos
O primeiro fundamento é textual e topológico. O § 1º não é norma autônoma: é acessório do caput e a ele se reporta expressamente. Confira-se a literalidade transcrita no próprio informativo:
“Nas matérias de que trata este art. 19, o Procurador da Fazenda Nacional que atuar no feito deverá, expressamente: I- reconhecer a procedência do pedido, quando citado para apresentar resposta, inclusive em embargos à execução fiscal e exceções de pré-executividade, hipóteses em que não haverá condenação em honorários.”
O segundo fundamento é hermenêutico: normas que excepcionam o regime geral de sucumbência interpretam-se restritivamente. A regra matriz é o art. 90 do CPC, segundo o qual, proferida sentença com fundamento em reconhecimento do pedido, as despesas e os honorários são pagos pela parte que reconheceu; a Lei 10.522/2002 abre exceção a esse regime, e exceções não comportam elastecimento para além das hipóteses legais. Subjacente a tudo está o princípio da causalidade: quem deu causa indevidamente à instauração do processo responde pelos ônus dele decorrentes, e o reconhecimento do pedido é, em regra, a confissão processual dessa causalidade.
“A previsão contida no art. 19 da Lei n. 10.522/2002 deve ser interpretada como isenção do pagamento de honorários advocatícios restrita às hipóteses descritas nos respectivos incisos I a VII. É dizer, portanto, que não basta o mero reconhecimento do pedido pela Fazenda Nacional.”
Análise crítica
O precedente precisa ser lido no ponto exato em que se encontra a jurisprudência: há hoje divergência aberta e frontal entre as Turmas de Direito Público do STJ. A Primeira Turma, no REsp 2.023.326/SC, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, julgado em 5/8/2025 e divulgado no Informativo 860, adotou interpretação sistemática e finalística: o art. 19 seria norma autorizativa dirigida à conduta funcional do procurador, de modo que, sempre que o reconhecimento do pedido ou a desistência se derem nos moldes da lei, a Fazenda Nacional fica exonerada dos honorários, sob pena de se punir justamente o ente que deixa de litigar. A Segunda Turma, no precedente ora comentado e no REsp 2.176.841/RJ, respondeu com legalidade estrita: benefício sucumbencial excepcional não se presume nem se amplia.
Em perspectiva histórica, o pêndulo já oscilou. No Informativo 588, o STJ chegou a admitir interpretação extensiva do art. 19, § 1º, I; no Informativo 766, restringiu o alcance subjetivo da norma, assentando que ela beneficia apenas a Fazenda Nacional, e não fazendas estaduais (REsp 2.037.693/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 7/3/2023). O Informativo 880 marca agora uma restrição de ordem material: além de o beneficiário ser só a União, a matéria precisa caber nos incisos. A trajetória revela um tribunal que trata o dispositivo cada vez menos como cláusula geral de estímulo à autocomposição e cada vez mais como regra excepcional de contenção da sucumbência estatal.
Tecnicamente, a posição da Segunda Turma parece mais consistente com a estrutura da lei. O § 1º abre com remissão expressa às "matérias de que trata este art. 19", o que ancora o benefício na tipologia do caput; desvinculá-lo dos incisos equivale a reescrever o dispositivo. Há também um argumento de justiça distributiva que costuma passar despercebido: nas hipóteses dos incisos I a VII, a derrota da Fazenda decorre de vinculação a precedentes ou a atos administrativos supervenientes, situação em que a causalidade da demanda é, em alguma medida, sistêmica; fora delas, como no caso Furnas, o contribuinte foi forçado a litigar por cobrança que a própria Administração admite indevida, e transferir-lhe o custo do advogado premiaria o ente que errou. O reconhecimento do pedido mitiga o litígio, mas não retroage para apagar a lesão que o gerou.
A leitura restritiva tem, porém, um custo de desenho institucional que a Primeira Turma capturou bem: se concordar com o contribuinte não livra a Fazenda dos honorários, cria-se incentivo marginal para que a PGFN resista e conteste, apostando na sucumbência recíproca ou na demora. O próprio CPC oferece a solução intermediária que nenhuma das Turmas explorou a fundo: o art. 90, § 4º, reduz os honorários pela metade quando a parte reconhece o pedido e cumpre integralmente a prestação. Entre a isenção total (Primeira Turma) e a condenação plena (Segunda Turma), o regime processual comum já contém um meio-termo calibrado para premiar a não resistência sem anular o direito autônomo do advogado, protegido pelo art. 85, § 14, do CPC e pelo art. 23 do Estatuto da OAB. Com a divergência instalada e reiterada em 2025 e 2026, o tema é candidato óbvio a embargos de divergência perante a Primeira Seção, e, até lá, o resultado da causa dependerá da distribuição.
Enquanto a Primeira Seção não uniformizar, a mesma anuência da PGFN gera honorários plenos na Segunda Turma e isenção total na Primeira: uma loteria sucumbencial incompatível com o sistema de precedentes do CPC.
Impacto prático
- Advogados de contribuintes: em anulatórias, embargos e exceções de pré-executividade em que a PGFN anuir ao pedido, sustente a condenação em honorários demonstrando que a matéria não se enquadra em nenhum dos incisos I a VII do art. 19; o ônus argumentativo de indicar o inciso aplicável é da Fazenda.
- PGFN e procuradores: ao reconhecer a procedência do pedido, indique expressamente na manifestação o inciso do art. 19 que autoriza a atuação (e o ato de dispensa ou precedente qualificado correspondente); reconhecimentos genéricos deixam de blindar contra a sucumbência na Segunda Turma.
- A dispensa é exclusiva da Fazenda Nacional: fazendas estaduais e municipais não invocam o art. 19 da Lei 10.522/2002 (Informativo 766, REsp 2.037.693/GO).
- Fora das hipóteses legais, avalie o art. 90, § 4º, do CPC: reconhecimento do pedido com cumprimento integral e simultâneo da prestação reduz os honorários pela metade, argumento subsidiário útil para ambas as partes.
- Estratégia recursal: a divergência entre AREsp 2.749.113/RJ e REsp 2.176.841/RJ (Segunda Turma) e REsp 2.023.326/SC (Primeira Turma) abre porta para embargos de divergência na Primeira Seção; monitore a uniformização antes de transitar em julgado capítulo de honorários relevante.
- Concursos (magistratura federal, PGFN, procuradorias): tema quente de 2025/2026; memorize o par de posições: Primeira Turma, interpretação sistemática com exoneração ampla (Info 860); Segunda Turma, isenção restrita aos incisos I a VII (Info 880); e a inaplicabilidade às fazendas estaduais (Info 766).
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga diretamente com a cadeia de julgados sobre o art. 19 da Lei 10.522/2002. Na mesma linha restritiva da Segunda Turma: REsp 2.176.841/RJ, Rel. Min. Afrânio Vilela, j. 3/3/2026, que manteve honorários contra a Fazenda Nacional apesar da concordância com o pedido de Eletrobras Furnas. Em sentido oposto, pela exoneração ampla: REsp 2.023.326/SC, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 5/8/2025 (Informativo 860), que dispensa a condenação sempre que a desistência ou o reconhecimento se derem nos moldes da lei.
Completam o quadro: AgInt no REsp 1.930.419/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 20/9/2021, que reconheceu a isenção justamente porque o reconhecimento do pedido se apoiava em tema julgado pelo STF em repercussão geral (hipótese típica dos incisos); AgInt no AgInt no AREsp 886.145/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 6/11/2018, e AgRg no REsp 1.259.654/SC, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, j. 27/9/2011, que já vinculavam o afastamento dos honorários às hipóteses do art. 19; e o REsp 2.037.693/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 7/3/2023 (Informativo 766), que limita o benefício à Fazenda Nacional. O próprio Informativo 880 remete ainda aos Informativos 860, 766 e 588, este último registrando fase pretérita de interpretação extensiva do § 1º, I, hoje em refluxo. Não há súmula nem tema repetitivo específico sobre a controvérsia, o que reforça o prognóstico de uniformização pela Primeira Seção.