Contexto do caso
Entidades integrantes dos serviços sociais autônomos, o chamado Sistema S, ajuizaram ação indenizatória de aproximadamente R$ 8 milhões contra empresa contratada para fornecimento de serviços e construção de unidades operacionais em Guarulhos (SP) e Itabuna (BA). A causa de pedir era um acórdão do Tribunal de Contas da União que, no exercício da fiscalização autorizada pelo art. 5º, V, da Lei n. 8.443/1992, constatou superfaturamento nos valores pagos. As próprias entidades, portanto, foram a juízo recompor o que pagaram a maior.
No STJ, instaurou-se o impasse distributivo. A Ministra Nancy Andrighi, da Terceira Turma, reputou a matéria de direito público e determinou a remessa a uma das Turmas da Primeira Seção. A Ministra Regina Helena Costa, da Primeira Turma, recusou a atribuição: para ela, a relação litigiosa é regida por normas de direito privado. Suscitado o conflito negativo interno, coube à Corte Especial dirimi-lo à luz do art. 9º do RISTJ, que fixa a competência das Seções e das respectivas Turmas em função da natureza da relação jurídica litigiosa.
O pano de fundo é espinhoso. Os serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC, SENAC, SEBRAE e congêneres) são entes de colaboração, financiados por contribuições compulsórias recepcionadas pelo art. 240 da Constituição e fiscalizados pelo TCU, mas constituídos como pessoas jurídicas de direito privado que não integram a Administração Pública, como assentou o STF no Tema 569. Essa condição híbrida, privada na forma e pública no interesse, produz há décadas litígios de qualificação entre o regime comum e o regime jurídico administrativo.
O que o tribunal decidiu
No CC 212.761-DF, julgado em 20/5/2026, a Corte Especial, por maioria, acompanhou o relator, Ministro Sebastião Reis Júnior, e declarou a competência da Terceira Turma, integrante da Segunda Seção, o Juízo suscitado. A premissa decisiva foi a qualificação do patrimônio em disputa: o contrato de obras visava ao incremento do patrimônio próprio das entidades, patrimônio que é privado, de modo que não se discute lesão a patrimônio público. O regime jurídico do contrato não é de Direito Administrativo, mas de Direito Privado, regido pelo Código Civil.
Compete às Turmas da Segunda Seção do STJ o julgamento de demanda ajuizada por entidades do Sistema S visando ao ressarcimento de valores de contrato de fornecimento de serviço e construção de unidades operacionais, após o TCU constatar superfaturamento: a relação litigiosa é de direito privado, e a fiscalização pela Corte de Contas não modifica a natureza jurídica do objeto da lide.
Ficou vencida a divergência do Ministro Raul Araújo. Sem negar a personalidade privada das entidades, o divergente sublinhou que os recursos por elas administrados provêm de contribuições de natureza tributária, arrecadadas compulsoriamente e submetidas ao TCU, o que atrairia as Turmas da Primeira Seção, vocacionadas ao direito público.
Fundamentos
O voto vencedor articula três fundamentos encadeados. O primeiro é normativo-regimental: a competência interna não se define pela qualidade das partes nem pela origem remota dos recursos, mas pela natureza da relação jurídica litigiosa, critério expresso do art. 9º, caput, do RISTJ, com incidência, no caso, do § 2º, II e XIV (obrigações em geral de direito privado e responsabilidade civil).
“Os Serviços Sociais Autônomos do denominado "Sistema S", embora compreendidos na expressão de entidade paraestatal, são pessoas jurídicas de direito privado, definidos como entes de colaboração, mas não integrantes da Administração Pública. Quando o produto das contribuições ingressa nos cofres dos Serviços Sociais Autônomos perde o caráter de recurso público.”
O segundo fundamento é a jurisprudência consolidada do STF sobre a natureza privada dessas entidades e de seu patrimônio, invocada como baliza: definida a privatização do produto das contribuições após o ingresso nos cofres da entidade, o contrato celebrado para construir unidades operacionais incrementa patrimônio privado, e sua patologia (o superfaturamento) gera pretensão ressarcitória comum, de índole contratual e civil.
“O fato de haver fiscalização pelo TCU, por força do art. 5º, V, da Lei n. 8.443/1992, não modifica a natureza jurídica do objeto da lide.”
O terceiro fundamento é a dissociação entre controle externo e regime material. A sujeição ao TCU decorre de norma específica de fiscalização de quem arrecada e gere contribuições parafiscais; trata-se de um dado orgânico-institucional que não contamina a qualificação da relação contratual subjacente. Em suma: fiscalização pública não converte contrato privado em contrato administrativo.
Análise crítica
O acórdão tem o mérito de aplicar com rigor o critério funcional do art. 9º do RISTJ, evitando o atalho subjetivo de definir competência pela presença de um ente "quase público" no polo ativo. Mas sua real contribuição está no contraste com a linha firmada pela própria Corte Especial no CC 157.870-DF (Informativo 656): lá se decidiu que lides sobre processo seletivo de pessoal do Sistema S competem à Primeira Seção, porque o dirigente que conduz certame pratica ato de autoridade, vinculado ao regime jurídico administrativo. O STJ opera, portanto, uma summa divisio interna inspirada na velha distinção entre atos de autoridade e atos de gestão: quando a entidade paraestatal atua com prerrogativas ou deveres publicísticos (seleção de pessoal, licitação interna, mandado de segurança contra seus dirigentes), a lide é de direito público; quando contrata, paga e cobra como qualquer agente de mercado, a lide é civil.
A fragilidade do arranjo aparece exatamente no ponto explorado pela divergência do Ministro Raul Araújo. A premissa de que o produto das contribuições "perde o caráter de recurso público" ao ingressar nos cofres da entidade convive mal com a razão de ser da fiscalização do TCU: fiscaliza-se o Sistema S justamente porque gere recursos de origem compulsória e de destinação social vinculada. Há, assim, um paradoxo assumido: o mesmo dinheiro cuja gestão irregular autoriza tomada de contas especial e condenação pela Corte de Contas é, no plano judicial, patrimônio privado disputado em ação civil comum. A solução do STJ não elimina o paradoxo, apenas o administra, separando o plano do controle (público) do plano da relação material (privado).
A qualificação privada da pretensão ressarcitória não é neutra: ela desloca a lide para o Código Civil, com reflexos potenciais sobre prescrição, juros, ônus probatório e até sobre a inaplicabilidade da lógica da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário (Tema 897 do STF), que pressupõe dano ao patrimônio público.
Cumpre não superdimensionar o precedente. A privatização da relação contratual não imuniza o Sistema S nem seus contratados contra os instrumentos de tutela pública: a jurisprudência do STJ segue admitindo ação civil pública de improbidade envolvendo verbas dessas entidades, com legitimidade do Ministério Público Federal e competência da Justiça Federal (AgInt no AREsp 1.194.644/RJ, j. 17/2/2025), e o acórdão condenatório do TCU conserva sua eficácia de título executivo contra os responsáveis (art. 71, § 3º, da CF). O que o CC 212.761-DF define é algo mais modesto e, por isso mesmo, tecnicamente correto: a via eleita pelas próprias entidades foi a ação ressarcitória de direito comum, e é a natureza dessa pretensão, não a biografia do dinheiro, que fixa a competência interna.
Impacto prático
O precedente orienta quem litiga com ou contra entidades do Sistema S e oferece marcador seguro para provas de concurso.
- Advogados de entidades do Sistema S: ações de recomposição patrimonial fundadas em achados do TCU devem ser estruturadas como pretensões civis (inadimplemento contratual, enriquecimento sem causa), com atenção aos prazos prescricionais do Código Civil, e não sob a lógica do microssistema de tutela do patrimônio público.
- Defesa de contratadas: o enquadramento privado abre espaço para sustentar a prescrição civil da pretensão e para afastar teses de imprescritibilidade calcadas no Tema 897 do STF, que exige dano ao erário decorrente de improbidade dolosa.
- Recursos ao STJ: em lides contratuais e ressarcitórias do Sistema S, a distribuição correta é para as Turmas da Segunda Seção (art. 9º, § 2º, II e XIV, do RISTJ); em lides sobre processo seletivo ou concurso dessas entidades, permanece a Primeira Seção (CC 157.870-DF, Informativo 656).
- Competência de justiça: o julgado não altera a diretriz da Súmula 516 do STF (SESI sujeito à Justiça Estadual), nem a competência da Justiça Federal quando o MPF ajuíza ação civil pública por má gestão de recursos do Sistema S.
- Concursos públicos: memorizar o binômio decisório, natureza privada da entidade e do seu patrimônio mais irrelevância da fiscalização do TCU para a qualificação da lide, e o contraste com a competência da Primeira Seção para certames de pessoal.
Conexões jurisprudenciais
O CC 212.761-DF dialoga, em primeiro lugar, com o STF. No RE 789.874 (Tema 569, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, 2014), fixou-se que os serviços sociais autônomos, por não integrarem a Administração Pública, não se submetem à exigência de concurso público do art. 37, II, da CF. E a Súmula 516 do STF, ao sujeitar o SESI à jurisdição da Justiça Estadual, já traduzia a leitura privatista dessas entidades no plano da competência de justiça.
No âmbito do próprio STJ, o precedente compõe um tríptico com o CC 157.870-DF (Rel. Min. Herman Benjamin, j. 21/8/2019, Informativo 656), que atribuiu à Primeira Seção as lides sobre processo seletivo do Sistema S, e com o AgInt no CC 176.766-DF (Rel. Min. Francisco Falcão, j. 28/6/2022), que reafirmou a sujeição dos certames dessas entidades aos princípios da Administração. Já o EREsp 1.619.954-SC (Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, j. 10/4/2019, Informativo 646) forneceu a premissa financeira do voto vencedor, ao tratar da destinação do produto das contribuições a terceiros como subvenção que ingressa no patrimônio da entidade. Por fim, o AgInt no AREsp 1.194.644-RJ (Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 17/2/2025) demonstra que a leitura privatista tem limites: havendo má gestão de recursos do Sistema S e atuação do MPF, a via da improbidade e a competência da Justiça Federal permanecem abertas. O mapa resultante é claro, ainda que não isento de tensões: privado no contrato, público no controle.