Contexto do caso
O litígio nasce de um roteiro conhecido no contencioso das entidades filantrópicas. Uma entidade beneficente de assistência social requereu a renovação do seu Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS), documento que materializa, no plano administrativo, o reconhecimento das condições para fruição da imunidade das contribuições sociais prevista no art. 195, § 7º, da Constituição. O pedido foi indeferido e a decisão foi mantida por autoridade ministerial com apoio em Nota Técnica que invocava, como fundamento da negativa, disposições de lei ordinária, de decreto e de portaria. Em nenhum momento o ato apontou descumprimento dos requisitos do art. 14 do CTN.
Contra esse ato, a entidade impetrou mandado de segurança diretamente no STJ, competente em razão da autoridade coatora (ato de Ministro de Estado, art. 105, I, b, da CF). Concedida a segurança, a União interpôs agravo interno, levando a questão ao colegiado da Primeira Seção, que julgou o AgInt no MS 27.589/DF em 5 de fevereiro de 2026, sob relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos, com acórdão publicado no DJEN de 19 de fevereiro de 2026 e destaque no Informativo 878.
O que o tribunal decidiu
Por unanimidade, a Primeira Seção desproveu o agravo interno da União e manteve a concessão da segurança. O colegiado reconheceu violação a direito líquido e certo no indeferimento da renovação do CEBAS fundado exclusivamente em normas de hierarquia inferior à lei complementar. A síntese decisória é direta: enquanto não sobrevier lei complementar disciplinando de forma diversa a matéria, o pedido de concessão ou renovação do certificado deve ser examinado, a princípio, à luz do art. 14 do CTN, que exige da entidade a não distribuição de patrimônio ou rendas, a aplicação integral dos recursos no país para manutenção dos objetivos institucionais e a escrituração regular de receitas e despesas.
O que o STJ interdita não é a existência de procedimento administrativo de certificação, mas o uso de lei ordinária, decreto ou portaria como fonte de requisitos materiais aptos a negar a imunidade. O parâmetro de mérito da certificação, na ausência de lei complementar específica aplicável, é o art. 14 do CTN, e somente ele.
Fundamentos
A espinha dorsal do acórdão é a jurisprudência do STF formada no julgamento conjunto do RE 566.622/RS (Tema 32 da repercussão geral) e das ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621, que declarou inconstitucionais dispositivos das Leis 8.212/1991, 8.742/1993 e 9.732/1998 e dos Decretos 2.536/1998 e 752/1993, por invadirem campo reservado à lei complementar. A redação definitiva da tese, fixada nos embargos de declaração concluídos em 18 de dezembro de 2019, foi expressamente transcrita pelo STJ.
“A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas.”
“O pedido de concessão ou renovação de CEBAS deve ser examinado, a princípio, à luz da regra contida no art. 14 do CTN, até que sobrevenha, se for o caso, lei complementar disciplinando de forma diversa a matéria, mas, na hipótese dos autos, a autoridade coatora agiu na contramão do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal quanto à matéria, no sentido de que somente por meio de Lei Complementar podem ser estabelecidos requisitos exigíveis da entidade beneficente para que possa usufruir da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal.”
O raciocínio se completa com duas premissas clássicas: o art. 195, § 7º, da CF veicula verdadeira imunidade (a despeito do vocábulo "isentas"), e as limitações constitucionais ao poder de tributar submetem-se à regulamentação por lei complementar (art. 146, II, da CF). Na ausência de lei complementar específica aplicável ao requerimento, o art. 14 do CTN, recepcionado com esse status, opera como estatuto mínimo e suficiente da imunidade.
Análise crítica
O acórdão não inova na tese, mas cumpre função relevante de consolidação e de controle da Administração. Desde 2017 o STF desenhou uma distinção que a prática administrativa insistiu em ignorar: aspectos meramente procedimentais da certificação podem ser tratados por lei ordinária, mas os requisitos materiais do modo beneficente de atuação, isto é, as contrapartidas que condicionam a imunidade, exigem lei complementar. O ato coator julgado no MS 27.589/DF é exemplo típico da confusão entre os dois planos: sob a aparência de aplicar regras procedimentais de certificação (Lei 12.101/2009 e atos infralegais que a regulamentavam), a autoridade negou, na substância, a própria imunidade com base em exigências que não constam de lei complementar.
A cláusula "até que sobrevenha, se for o caso, lei complementar" merece leitura atenta, porque a lei complementar já sobreveio: a LC 187/2021 disciplina hoje a certificação das entidades beneficentes. A tese do Informativo 878 não a ignora, apenas reflete o regime intertemporal do caso concreto, cujo requerimento foi processado sob a legislação anterior. O contraste com o MS 31.406/DF, julgado pela mesma Primeira Seção em 2 de outubro de 2025, é elucidativo: ali a Seção denegou a segurança e validou o indeferimento de CEBAS por ausência de certidão de regularidade fiscal, exatamente porque a exigência está prevista na própria LC 187/2021 e, por isso, não configura sanção política. O critério decisório, portanto, não é a simpatia pela entidade, e sim a hierarquia da fonte normativa: requisito materialmente restritivo previsto em lei complementar vincula; previsto em lei ordinária, decreto ou portaria, não sustenta o indeferimento.
Há ainda um diálogo menos evidente com a jurisprudência recente do STF sobre direito intertemporal. No Informativo 1196, o Supremo assentou que não existe direito adquirido a regime jurídico de imunidade e que é constitucional a incidência de condições temporais novas sobre requerimentos de CEBAS pendentes. As duas linhas não colidem, mas se complementam e formam um sistema de dupla checagem: o STF cuida do quando (o requisito validamente instituído pode alcançar pedidos pendentes), enquanto o STJ cuida do como (o requisito só é validamente instituído se veiculado por lei complementar). Para o operador, isso significa que a defesa da entidade deve sempre começar pela identificação da fonte formal de cada exigência aplicada, antes de discutir sua aplicação no tempo.
O ponto criticável está na persistência do problema. A Primeira Seção repete, em 2026, o que já dissera no MS 27.924/DF (2022), no MS 29.632/DF (2023) e no AgInt nos EDcl no MS 29.598/DF (2025). A reiteração de indeferimentos fundados em normas infralegais, mesmo após repercussão geral com tese estabilizada, revela custo regulatório imposto ao terceiro setor e transfere ao Judiciário, pela via estreita do mandado de segurança originário, um controle que deveria ser exercido internamente pela Administração. A pacificação da matéria talvez recomende, no médio prazo, tratamento sumular pelo STJ, a exemplo do que se fez com os efeitos declaratórios do certificado na Súmula 612.
Impacto prático
- Advogados de entidades beneficentes devem auditar a fundamentação de indeferimentos de CEBAS: se a negativa se apoiar apenas em lei ordinária, decreto ou portaria, sem apontar descumprimento do art. 14 do CTN (ou de requisito da LC 187/2021, quando aplicável), há direito líquido e certo demonstrável por prova documental, viabilizando mandado de segurança.
- O writ contra ato de Ministro de Estado que mantém o indeferimento é de competência originária do STJ (art. 105, I, b, da CF), o que encurta o caminho processual e leva a discussão diretamente à Primeira Seção.
- É indispensável identificar o regime temporal do requerimento: pedidos regidos pela LC 187/2021 sujeitam-se aos requisitos nela previstos, inclusive regularidade fiscal (MS 31.406/DF); pedidos anteriores são aferidos, no mérito, pelo art. 14 do CTN.
- Obtida a certificação ou reconhecida sua ilegítima negativa, os efeitos são declaratórios e retroagem à data em que comprovado o cumprimento dos requisitos de lei complementar (Súmula 612/STJ), o que abre espaço para repetição ou compensação de contribuições recolhidas indevidamente, observada a prescrição.
- Para a Fazenda e para os ministérios certificadores, o precedente sinaliza que notas técnicas e portarias não podem criar barreiras materiais à imunidade, sob pena de anulação judicial reiterada.
- Para concursos públicos: memorizar a tese do Informativo 878, o Tema 32/STF, a natureza de imunidade do art. 195, § 7º, da CF, a reserva de lei complementar do art. 146, II, da CF, os três requisitos do art. 14 do CTN e a Súmula 612/STJ; o conjunto é recorrente em provas de carreiras fiscais e da magistratura federal.
Conexões jurisprudenciais
O precedente integra cadeia coesa da Primeira Seção: MS 27.924/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 28/09/2022 (cancelamento de CEBAS e reserva de lei complementar); MS 29.632/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 22/11/2023 (indeferimento de concessão na esfera administrativa); AgInt nos EDcl no MS 29.598/DF, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, julgado em 18/03/2025 (requisito de preponderância assistencial exigido com base em decreto). Em contraponto delimitador, o MS 31.406/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 02/10/2025, validou exigência de regularidade fiscal porque prevista na LC 187/2021.
No plano do STF, a matriz é o Tema 32 (RE 566.622/RS, tese com redação final fixada nos embargos de declaração concluídos em 18/12/2019), julgado em conjunto com as ADIs 2.028, 2.036, 2.228 e 2.621. Registre-se ainda a orientação do Informativo 1196 do STF, que admite a incidência de condição temporal nova sobre requerimentos de CEBAS pendentes, por inexistir direito adquirido a regime jurídico de imunidade. Completam o quadro a Súmula 612 do STJ, sobre a natureza declaratória e os efeitos ex tunc do certificado, e o item do Informativo 875 do STJ que veda à Administração postergar indefinidamente a análise de recurso administrativo contra o indeferimento do CEBAS.