Contexto do caso
O contencioso do FUNDEF e do FUNDEB é um dos maiores litígios federativos da história recente. Desde a criação do FUNDEF pela EC 14/1996 (art. 60 do ADCT) e sua sucessão pelo FUNDEB (Lei 11.494/2007 e, hoje, art. 212-A da CF com a Lei 14.113/2020), a União deve complementar os fundos estaduais sempre que o valor por aluno ficar abaixo do mínimo nacional. No Tema repetitivo 322 (REsp 1.101.015/BA, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 26/5/2010), o STJ firmou que o Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA) deve ser calculado pela média nacional, e não por critérios regionais. Como a União adotou por anos parâmetro inferior, formou-se um passivo bilionário em favor de estados e municípios, pago majoritariamente por precatórios.
Esse passivo interessa diretamente aos professores: parcela expressiva dos recursos dos fundos é constitucionalmente vinculada à remuneração dos profissionais do magistério (60% no FUNDEF, art. 7º da Lei 9.424/1996; 70% no FUNDEB atual, art. 26 da Lei 14.113/2020), e o art. 47-A da Lei 14.113/2020, incluído pela Lei 14.325/2022, disciplinou o rateio dos precatórios do antigo FUNDEF entre os profissionais. Diante da inércia de muitos municípios em acionar a União, sindicatos de trabalhadores da educação passaram a ajuizar ações civis públicas pedindo a condenação da União a pagar as diferenças de complementação em favor do ente municipal, na expectativa de que parte do valor chegasse à categoria. Os Tribunais Regionais Federais, em regra, extinguiam essas ações com base no art. 18 do CPC, por vedação à defesa de direito alheio em nome próprio.
A pulverização de demandas era expressiva. Segundo levantamento da Comissão Gestora de Precedentes e de Ações Coletivas (Cogepac) citado pela relatora, havia 44 acórdãos e 1.244 decisões monocráticas das Primeira e Segunda Turmas sobre a questão, além de 48 processos com temática similar em tramitação no próprio STJ.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção, por acórdão publicado em 19/2/2026, acolheu a proposta de afetação dos REsp 2.228.331-DF e 2.228.559-DF ao rito dos recursos repetitivos (art. 1.036 e seguintes do CPC), sob relatoria da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, cadastrando o Tema 1.408 com a seguinte questão submetida a julgamento: definir se sindicato tem interesse e legitimidade para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
O colegiado determinou, ainda, a suspensão de todos os processos pendentes que versem sobre a mesma matéria e nos quais tenha havido interposição de recurso especial ou de agravo em recurso especial, tanto na segunda instância quanto no STJ (art. 1.037, II, do CPC).
O desfecho já é conhecido: em 7 de maio de 2026, menos de três meses após a afetação, a Primeira Seção julgou o mérito do Tema 1.408 e fixou tese negativa: "O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB" (Informativo 893).
Fundamentos
No juízo de afetação, a relatora contrapôs as duas correntes. De um lado, os argumentos favoráveis à admissibilidade: o sindicato é legitimado a agir em juízo no interesse da categoria (art. 8º, III, da CF) e, na condição de associação civil, poderia figurar como autor de ação civil pública (art. 5º, V, da Lei 7.347/1985), em defesa de interesses difusos ligados à educação e ao patrimônio municipal. De outro, a corrente restritiva: o interesse em disputa seria patrimonial do ente recebedor, estado ou município, único legitimado a agir, na forma do art. 18 do CPC.
“O sindicato, ainda que exista interesse indireto da categoria profissional, não estaria legitimado a defender tal interesse.”
No julgamento de mérito, esses fundamentos foram encampados. A ementa do repetitivo registra que não há dúvida sobre a natureza pública dos recursos, estejam eles com a União ou repassados ao município, e conclui que apenas o ente municipal está legitimado a pleitear o interesse em juízo, pois dispõe de estrutura para interpretar as normas e agir, se entender cabível. A relatora acrescentou uma preocupação sistêmica: o uso da ação civil pública por sindicatos ampliaria sobremaneira o debate e poderia desequilibrar o relacionamento entre os entes federativos, pois cada categoria buscaria a interpretação que maximizasse o repasse ao seu município.
“A ação civil pública não é via adequada para tutelar o interesse em causa. [...] Em semelhante situação, apenas o Município deve ser reputado legitimado para pleitear o interesse em juízo, na forma do art. 18 do CPC.”
Análise crítica
A afetação do Tema 1.408 expõe uma fronteira pouco explorada da legitimação coletiva sindical. O STF, no Tema 823 de repercussão geral (RE 883.642), consagrou que os sindicatos possuem ampla legitimidade extraordinária para defender em juízo direitos coletivos ou individuais dos integrantes da categoria, inclusive em liquidação e execução, independentemente de autorização. À primeira vista, a tese restritiva do STJ pareceria colidir com essa amplitude. Não colide, e é justamente essa a distinção tecnicamente relevante: a substituição processual do art. 8º, III, da CF pressupõe que o direito material afirmado pertença aos membros da categoria. Nas ACPs do FUNDEF/FUNDEB, o crédito cobrado pertence ao município; o interesse dos professores é reflexo e mediato, dependente de um segundo elo (o rateio da parcela vinculada ao magistério). O sindicato não substitui a categoria, tenta substituir um ente federativo, e para isso não há autorização legal, incidindo a regra de que ninguém pode pleitear direito alheio em nome próprio senão quando autorizado pelo ordenamento (art. 18 do CPC).
A solução, contudo, não é imune a crítica. A Lei 7.347/1985 admite ACP para proteção do patrimônio público e social e de qualquer interesse difuso (art. 1º, IV e VIII), e o financiamento adequado da educação básica é interesse difuso por excelência. Reduzir a controvérsia a um crédito patrimonial do município subdimensiona a dimensão difusa do direito à educação, que fundamentou o próprio Tema 322. O contra-argumento da relatora, de que a ubiquidade de ACPs sindicais geraria uma disputa paroquial entre entes pela partilha dos fundos, é pragmático e defensável em termos de desenho institucional, mas transfere ao Ministério Público e aos próprios entes, nem sempre diligentes, o monopólio de fato da tutela. O resultado prático é conhecido: municípios que não litigaram nada receberão, e seus professores tampouco.
Do ponto de vista da gestão de precedentes, o caso é exemplar. A afetação veio acompanhada de dados quantitativos precisos da Cogepac, de suspensão nacional calibrada (apenas feitos com REsp ou AREsp interpostos, preservando a tramitação nas instâncias ordinárias) e de julgamento de mérito em menos de três meses. O Tema 1.408 também completa um microssistema de precedentes sobre o passivo do FUNDEF: o Tema 322 definiu o critério material (média nacional do VMAA), o Tema 1.326 definiu a prescrição (contagem mês a mês, relação de trato sucessivo), a ADPF 528 do STF vedou o pagamento de honorários contratuais com verbas do fundo, e agora o Tema 1.408 fecha a porta da legitimação sindical, concentrando a titularidade da pretensão no ente político.
Impacto prático
- Advogados de sindicatos: ACPs sindicais cobrando complementação do FUNDEF/FUNDEB tendem à extinção sem resolução de mérito por ilegitimidade e falta de interesse (art. 485, VI, do CPC); com a tese de mérito fixada em 7/5/2026, o precedente é de observância obrigatória (art. 927, III, do CPC) e autoriza julgamento monocrático e improcedência liminar.
- Procuradorias municipais: a legitimidade é do município; a inércia do ente não é suprida pelo sindicato, o que reforça o dever de avaliar o ajuizamento, observando que a prescrição corre mês a mês sobre as parcelas (Tema 1.326), sem fulminar o fundo de direito.
- Enquanto pendente a afetação, a suspensão alcançava apenas processos com REsp ou AREsp interpostos; ações em primeira e segunda instância seguiam tramitando, o que exigia atenção na gestão de acervo.
- Precatórios já expedidos em favor de municípios seguem regidos pelo art. 47-A da Lei 14.113/2020 quanto ao rateio com os profissionais do magistério, e pela ADPF 528 quanto à vedação de honorários contratuais sobre as verbas do fundo.
- Concursos públicos: tema de alta probabilidade em provas de Procuradorias e Magistratura Federal; memorizar o par afetação (Informativo 878) e tese de mérito (Informativo 893), a distinção em relação ao Tema 823/STF e o fundamento do art. 18 do CPC.
Conexões jurisprudenciais
O Tema 1.408 dialoga com uma rede consolidada de precedentes. No próprio STJ: Tema repetitivo 322 (REsp 1.101.015/BA, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 26/5/2010), que fixou o cálculo do VMAA pela média nacional; Tema repetitivo 1.326 (REsp 2.154.735/AM e REsp 2.154.746/PI, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 13/8/2025), sobre a prescrição mês a mês da pretensão de cobrança da complementação, cuja afetação constou do Informativo 847 e o mérito do Informativo 858; e o Informativo 735, que admitiu o uso dos juros de mora dos precatórios do FUNDEF/FUNDEB para pagamento de honorários, entendimento depois ajustado pela superveniência da ADPF 528 (Informativo 743).
No STF: Tema 823 de repercussão geral (RE 883.642), sobre a ampla legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender direitos da categoria, cujo alcance o Tema 1.408 delimita por distinção, e ADPF 528 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgada em 22/3/2022), que vedou a utilização das verbas do FUNDEF/FUNDEB para pagamento de honorários advocatícios contratuais. A ementa do repetitivo cita ainda o Tema 1.150 do STJ e o Acórdão 1.824/2017 do TCU como referências sobre a natureza e o controle dos recursos públicos envolvidos. O julgamento de mérito do Tema 1.408, em 7/5/2026, foi divulgado no Informativo 893 do STJ.