Contexto do caso
O caso subjacente ao AREsp 1.987.837/SP envolvia esquema fraudulento estruturado no INSS. Além das sanções pessoais e do ressarcimento, o autor da ação de improbidade pleiteava condenação por dano moral coletivo, destinada a compensar a violação da credibilidade da autarquia previdenciária pelas condutas ilícitas dos réus. A pretensão apoiava-se em jurisprudência antiga e sólida: sob a redação original da Lei 8.429/1992, a Primeira Seção do STJ consolidou o cabimento do dano moral coletivo em ações de improbidade, tratando a via como parte integrante do microssistema de tutela coletiva ao lado da Lei da Ação Civil Pública.
A Lei 14.230/2021 desestabilizou esse consenso. A reforma reescreveu o art. 12 (que passou a falar em ressarcimento do dano patrimonial, se efetivo), submeteu a ação ao procedimento comum do CPC (art. 17, caput) e inseriu o art. 17-D, que qualifica a ação de improbidade como repressiva e sancionatória, nega-lhe a natureza de ação civil e veda seu uso para proteção de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Desde então, as Turmas de Direito Público divergem: a Segunda Turma firmou orientação pela possibilidade da condenação, desde que demonstrada ofensa grave a valores extrapatrimoniais da coletividade (REsp 2.094.489/SP, j. 16/12/2025), enquanto a Primeira Turma ainda não havia enfrentado o mérito da questão. O julgamento de 7/4/2026 preencheu essa lacuna, em sentido oposto ao da Turma irmã.
O que o tribunal decidiu
Por maioria de 3 a 2, a Primeira Turma afastou a condenação por dano moral coletivo imposta nas instâncias ordinárias, preservando as demais sanções. Prevaleceu o voto divergente da Ministra Regina Helena Costa, acompanhada pelos Ministros Gurgel de Faria e Benedito Gonçalves; ficaram vencidos o relator originário, Ministro Sérgio Kukina, e o Ministro Paulo Sérgio Domingues.
A tese fixada: após a Lei 14.230/2021, não é possível a condenação por dano moral coletivo em ação de improbidade administrativa; a reparação extrapatrimonial coletiva, se cabível, deve ser buscada na via própria, a ação civil pública.
Importante notar o que a decisão não diz: o dano moral coletivo decorrente de atos ímprobos não deixou de ser indenizável. O que muda é o veículo processual. A pretensão extrapatrimonial migra da ação de improbidade para a ação civil pública da Lei 7.347/1985, com todas as consequências procedimentais dessa separação.
Fundamentos
O voto vencedor estruturou-se em três eixos normativos extraídos da LIA reformada. Primeiro, o art. 12, caput, delimitou o objeto indenizável ao dano patrimonial efetivo, condicionando a reparação à demonstração de prejuízo econômico, o que exclui pretensões extrapatrimoniais. Segundo, o art. 17, caput, reposicionou a ação de improbidade no procedimento comum do CPC, retirando-a do microssistema da tutela coletiva. Terceiro, o art. 17-D qualificou a ação como repressiva e sancionatória, negou-lhe a natureza de ação civil pública e vedou expressamente seu uso para proteção de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, remetendo tais pretensões à ACP.
“[...] somente o dano efetivo ao patrimônio público é que caracteriza o ato de improbidade e que deve ser ressarcido, retirando a hipótese de interpretação de que o dano in re ipsa, assim considerado hipoteticamente, possa ser utilizado para caracterização do ato de improbidade, nem tampouco possa ser indenizado, já que se considera, nesses casos, que a multa civil prevista destina-se, justamente, a indenizar eventual dano não patrimonial que a Administração tenha sofrido.”
Os votos vencidos merecem registro. O Ministro Sérgio Kukina invocou a harmonia da improbidade com o microssistema das ações sancionatórias e o argumento de economicidade: exigir nova ação, pelos mesmos fatos e contra as mesmas partes, multiplica custos e atividade jurisdicional. O Ministro Paulo Sérgio Domingues sustentou que a própria previsão de ressarcimento demonstra que a ação vai além da punição, atraindo o princípio da reparação integral do art. 944 do Código Civil.
Análise crítica
O julgado é um exemplo qualificado de superação jurisprudencial provocada por mudança legislativa, e não de simples revirement voluntarista. A posição antiga da Primeira Seção assentava-se numa premissa que o legislador de 2021 deliberadamente destruiu: a de que a ação de improbidade integrava o microssistema coletivo e podia veicular toda a tutela reparatória do patrimônio público, material e imaterial. Ao afirmar que a ação não é civil pública (art. 17-D) e que o indenizável é o dano patrimonial efetivo (art. 12), a Lei 14.230/2021 retirou o suporte normativo daquela orientação. Nesse sentido, o voto vencedor tem a virtude da coerência sistemática: leva a sério a opção legislativa de transformar a improbidade em direito administrativo sancionador de tipicidade estrita, aproximado das garantias penais, em vez de preservar por via interpretativa um regime híbrido que o legislador quis extinguir.
A fragilidade da solução está no plano funcional. A separação de vias impõe ao legitimado coletivo o ônus de duplicar demandas sobre o mesmo substrato fático, com repetição de instrução, risco de decisões contraditórias sobre os mesmos fatos e regimes prescricionais distintos. Há ainda um ponto cego relevante: o argumento legislativo de que a multa civil compensaria o dano não patrimonial é tecnicamente frágil, pois a multa tem função punitiva, reverte em regra ao ente lesado e não guarda correlação com a extensão do dano imaterial à coletividade. A crítica doutrinária de proteção deficiente, portanto, não é retórica: entre a extinção da pretensão na improbidade e seu exercício efetivo em ACP autônoma existe um intervalo real de desproteção, sobretudo quando a ação de improbidade já tramitou por anos com pedido cumulado.
No plano institucional, a decisão instala divergência frontal com a Segunda Turma, que no REsp 2.094.489/SP admitiu a condenação condicionada à prova de ofensa grave a valores extrapatrimoniais da coletividade, rejeitando o dano in re ipsa. Repare-se que as duas Turmas partem do mesmo diagnóstico (o fim da presunção de dano) e chegam a resultados opostos: a Segunda converte a restrição em requisito probatório qualificado; a Primeira converte-a em incompatibilidade absoluta de via. A Primeira Turma já reafirmou sua posição em 30/6/2026 (AgInt no REsp 2.210.310/SE), o que indica consolidação interna e torna praticamente inevitável a uniformização pela Primeira Seção em embargos de divergência. Enquanto isso, pende no STF discussão sobre a constitucionalidade de dispositivos da reforma, o que pode reconfigurar todo o debate caso a leitura restritiva do art. 17-D venha a ser modulada.
Um último aspecto, ainda pouco explorado: tratando-se de norma de natureza processual (definição da via adequada), a orientação tende a aplicar-se imediatamente aos processos em curso, diferentemente das normas sancionatórias benéficas, cuja retroatividade o STF disciplinou restritivamente no Tema 1.199 (ARE 843.989). Isso significa que condenações extrapatrimoniais ainda não transitadas em julgado ficam expostas a reforma, mesmo em ações ajuizadas sob a lei antiga.
Impacto prático
- Ministério Público e demais legitimados: pretensões de dano moral coletivo por fatos ímprobos devem ser veiculadas em ação civil pública autônoma (Lei 7.347/1985), ainda que os mesmos fatos fundamentem ação de improbidade paralela; avaliar ajuizamento imediato para neutralizar risco prescricional.
- Defesa: em ações de improbidade em curso na esfera da Primeira Turma, cabe requerer o decote do pedido ou da condenação por dano moral coletivo, inclusive em fase recursal, invocando o AREsp 1.987.837/SP e o AgInt no REsp 2.210.310/SE.
- Enquanto persistir a divergência entre as Turmas, o resultado do recurso especial pode depender da distribuição; embargos de divergência tornam-se instrumento estratégico central até a pacificação pela Primeira Seção.
- Questões acessórias ficam prejudicadas com o afastamento da condenação: em questão de ordem julgada em 19/5/2026 na sequência do caso, declarou-se prejudicado o recurso do INSS que discutia apenas a destinação da verba indenizatória.
- Para concursos: memorizar a tese do Informativo 884 e, sobretudo, a divergência (Primeira Turma: impossibilidade absoluta na improbidade; Segunda Turma: possibilidade condicionada à prova de ofensa grave, vedado o dano in re ipsa). É pergunta de prova oral e de segunda fase em carreiras do MP, magistratura e advocacia pública.
Conexões jurisprudenciais
O contraponto direto é o REsp 2.094.489/SP (Segunda Turma, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 16/12/2025), que admitiu o dano moral coletivo na improbidade pós-reforma mediante prova de ofensa grave a valores extrapatrimoniais da coletividade, afastando a caracterização in re ipsa. Na linha do precedente ora comentado, a própria Primeira Turma reafirmou a impossibilidade de condenação no AgInt no REsp 2.210.310/SE (Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 30/6/2026), com base na interpretação sistemática dos arts. 12, 17 e 17-D da LIA.
No STF, o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/8/2022) definiu os limites de aplicação retroativa da Lei 14.230/2021, e as ADIs 7.042 e 7.043 (j. 31/8/2022) ajustaram pontos da reforma relativos à legitimidade ativa, confirmando que a nova LIA segue sob escrutínio constitucional. Por fim, o instituto do dano moral coletivo permanece plenamente operante na sede que a Primeira Turma reputa adequada: o STJ vem aplicando a figura em ação civil pública em hipóteses como omissão no fornecimento de água tratada (Informativo 877) e bloqueio de vias em protestos sem comunicação prévia (Informativo 862), o que reforça que o julgado redistribui competências funcionais entre vias processuais, sem esvaziar a reparação extrapatrimonial coletiva.