Contexto do caso
O pano de fundo é o mais longevo contencioso federativo da educação brasileira. Sob o FUNDEF (EC 14/1996 e Lei 9.424/1996), a União calculou por anos a complementação com base em valor mínimo anual por aluno (VMAA) inferior ao devido. O STJ, no Tema repetitivo 322 (REsp 1.101.015-BA), fixou que o VMAA deve observar a média nacional, e o STF, no Tema 416 da repercussão geral (RE 635.347, julgado em 30/06/2023), confirmou o dever de suplementação e o pagamento pelo regime de precatórios. Formou-se, assim, uma carteira de precatórios de grande vulto em favor de Estados e Municípios, concentrada no Norte e no Nordeste.
A destinação desse dinheiro ganhou disciplina própria. A EC 114/2021 determinou que no mínimo 60% dos recursos dos precatórios do FUNDEF fossem repassados aos profissionais do magistério, na forma de abono, vedada a incorporação à remuneração. Na sequência, a Lei 14.325/2022 inseriu o art. 47-A na Lei 14.113/2020 (lei do novo FUNDEB), regulando o rateio e declarando, no § 2º, II, o caráter indenizatório da verba. Ao pagar os abonos, porém, diversos entes retiveram imposto de renda na fonte, o que multiplicou ações de repetição de indébito e mandados de segurança pelo país.
Os recursos afetados vêm do Pará, um dos epicentros dos rateios. Nas instâncias ordinárias prevaleceu a tese fiscal: o abono representaria acréscimo patrimonial tributável, e a norma que lhe atribuiu caráter indenizatório não retroagiria a pagamentos anteriores à sua vigência. Os contribuintes sustentam o oposto: a verba compensa perdas salariais históricas do magistério e a lei apenas explicitou natureza que ela sempre teve.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção, acolhendo proposta do relator, Ministro Sérgio Kukina, afetou os REsp 2.234.139-PA e 2.234.133-PA ao rito dos recursos repetitivos (arts. 1.036 e seguintes do CPC e 256-I do RISTJ), a partir da Controvérsia 802/STJ. A questão foi cadastrada como Tema 1.446, com a seguinte delimitação:
“Deliberar à luz do art. 47, § 2º, II, da Lei 14.113/2020, introduzido pela Lei 14.325/2022, a incidência, ou não, de imposto de renda sobre a verba percebida por profissionais do magistério da educação básica, a título de abono decorrente do rateio de precatório do FUNDEF/FUNDEB.”
O colegiado reconheceu a multiplicidade de casos, o caráter exclusivamente jurídico da controvérsia e seu relevante impacto social e econômico sobre a remuneração de professores em todo o país. Determinou, ainda, a suspensão nacional dos processos pendentes que versem sobre a questão e que já tramitem em segunda instância, nos termos do art. 1.037, II, do CPC.
Registro técnico: a ementa de afetação e o Informativo 892 referem o art. 47, § 2º, II, mas o dispositivo que atribui caráter indenizatório ao abono é, a rigor, o art. 47-A, § 2º, II, incluído pela Lei 14.325/2022, como registram a notícia oficial do STJ e o próprio texto legal.
Fundamentos
O acórdão de afetação limita-se, como é próprio da fase, ao juízo de adequação ao rito e à calibragem do sobrestamento:
“Determino a suspensão da tramitação, no território nacional, de todos os processos pendentes, que versem sobre a questão ora afetada (art. 1.037, II, do CPC) e que estejam em curso já na Segunda Instância.”
O embate de mérito já está desenhado. De um lado, o art. 43 do CTN vincula o fato gerador ao acréscimo patrimonial, premissa das instâncias ordinárias: o abono incrementa o patrimônio do professor e a qualificação superveniente não retroage aos pagamentos anteriores à Lei 14.325/2022. De outro lado, o texto legal é expresso ao dispor que o valor pago a cada profissional:
“Tem caráter indenizatório e não se incorpora à remuneração dos servidores ativos ou aos proventos dos inativos que fizerem parte do rateio definido no § 1º.”
Órgãos fracionários do próprio STJ já vinham extraindo do dispositivo a consequência pretendida pelos contribuintes, como se vê em acórdão recente:
“Conforme expressamente previsto no § 2º, inciso II, do artigo 47-A da Lei n. 14.113/2020, incluído pela Lei n. 14.325/2022, os valores pagos a cada profissional decorrente do rateio do FUNDEF/FUNDEB têm natureza indenizatória, o que afasta a incidência de imposto de renda.”
Análise crítica
O Tema 1.446 tem três camadas sobrepostas, e a qualidade da futura tese dependerá de enfrentá-las separadamente: a conceitual (o que é renda), a intertemporal (desde quando vale o rótulo) e a federativa (quem suporta a conta).
Na camada conceitual, a tradição do STJ é firme: o nomen juris não define a natureza da verba. O critério é material, cristalizado nas Súmulas 125, 136, 215 e 498, que afastam o imposto de verbas reparatórias, e na Súmula 463, que tributa a indenização de horas extras por substituir remuneração. Aplicado friamente, esse critério joga contra o contribuinte: o abono recompõe salários que teriam sido maiores se a complementação federal houvesse sido correta, e salário pago com atraso é rendimento tributável. A diferença decisiva está em quem editou o rótulo. O imposto de renda é tributo da União, e foi o próprio legislador federal quem declarou o caráter indenizatório em lei específica, o que equivale, funcionalmente, a uma exclusão legal da incidência, admitida pelo art. 150, § 6º, da CF. O debate deixa de ser ontológico (a verba é ou não renda) e passa a ser normativo (qual a eficácia da norma qualificadora).
A pergunta central do Tema 1.446 não é se o abono enriquece o professor, e sim se o art. 47-A, § 2º, II, é norma interpretativa, que declara e retroage, ou benefício fiscal constitutivo, que só opera dali em diante.
É nessa segunda camada, intertemporal, que o repetitivo provavelmente se decidirá. Lido o dispositivo como norma interpretativa (art. 106, I, do CTN), a não incidência alcança rateios pagos antes de abril de 2022, muitos deles fundados em leis locais anteriores à EC 114/2021; tratado como benefício constitutivo, prevalecem a irretroatividade e a interpretação literal do art. 111 do CTN, com cisão temporal entre retenções antigas e novas. Em nossa leitura, os acórdãos de maio de 2026 do próprio STJ, que aplicaram o art. 47-A, § 2º, II, sem ressalva de marco temporal, sugerem inclinação favorável ao contribuinte ao menos quanto aos pagamentos posteriores à Lei 14.325/2022; a afetação parece vocacionada menos a reverter essa posição e mais a uniformizá-la e a fixar o corte no tempo.
A camada federativa é a menos comentada e a mais delicada. Pelo Tema 1.130 do STF (RE 1.293.453), o produto do IRRF sobre pagamentos de Estados e Municípios pertence a esses entes (arts. 157, I, e 158, I, da CF), e a Súmula 447 do STJ lhes atribui a legitimidade passiva nas restituições: a desoneração veiculada em lei federal esvazia receita subnacional e impõe aos entes locais devolver o que retiveram. Há ainda coerência sistêmica a preservar: o Tema 1.256 da repercussão geral vedou o pagamento de honorários contratuais com o principal das verbas do FUNDEF/FUNDEB, blindando a destinação magisterial. Permitir que a retenção na fonte amputasse até 27,5% do abono conviveria mal com a subvinculação de 60% desenhada pela EC 114/2021, embora o argumento finalístico, sozinho, não resolva o problema dogmático.
Impacto prático
Até o julgamento do mérito, o cenário exige gestão ativa de casos e de caixa, por advogados de professores e por procuradorias:
- A suspensão atinge apenas processos que já tramitam em segunda instância; ações em primeiro grau prosseguem e novas demandas podem ser ajuizadas, inclusive para evitar a prescrição.
- A repetição do indébito sujeita-se ao prazo quinquenal do art. 168, I, do CTN, contado de cada retenção; quem sofreu descontos em 2021 e 2022 não deve aguardar a tese.
- A legitimidade passiva segue a fonte pagadora: retenção feita por Estado ou Município discute-se contra o próprio ente, na Justiça estadual (Tema 1.130 do STF e Súmula 447 do STJ).
- Juros de mora do precatório têm sorte própria: pelo Tema 808 do STF (RE 855.091), não incide IR sobre juros moratórios de remuneração em atraso, seja qual for o desfecho do Tema 1.446.
- Prevalecendo a incidência, aplica-se o regime dos rendimentos recebidos acumuladamente (art. 12-A da Lei 7.713/1988 e lógica do Tema 351 do STJ), bem menos gravoso que o regime de caixa.
- Gestores públicos devem provisionar o passivo de devolução e documentar cada retenção; a oscilação de orientações de órgãos de controle locais recomenda prudência.
- Para concursos: dominar a delimitação do Tema 1.446, a suspensão restrita à segunda instância, o binômio verba indenizatória/remuneratória e as Súmulas 125, 136, 215, 463 e 498 do STJ.
Conexões jurisprudenciais
O precedente dialoga com o microssistema jurisprudencial do FUNDEF e com a dogmática do imposto de renda:
- STJ, Tema 322 (REsp 1.101.015-BA): o VMAA do FUNDEF observa a média nacional; é a matriz das condenações que geraram os precatórios.
- STF, Tema 416 (RE 635.347, julgado em 30/06/2023): dever de suplementação pela União e pagamento pelo regime de precatórios.
- STF, Tema 1.256 (RE 1.428.399, julgado em 16/06/2023): veda honorários contratuais com verbas do FUNDEF/FUNDEB e admite seu pagamento com os juros de mora; a ADPF 528 figura entre os precedentes correlatos.
- STJ, Tema 1.326 (REsp 2.154.735-AM): prescrição das diferenças do VMAA apurada mês a mês, por se tratar de relação de trato sucessivo.
- STJ, Tema 1.408 (REsp 2.228.331-DF): legitimidade de sindicato para pleitear diferenças do FUNDEF/FUNDEB em ação civil pública.
- STF, Temas 808 (RE 855.091) e 1.130 (RE 1.293.453): IR não incide sobre juros de mora de remuneração em atraso; o IRRF de pagamentos estaduais e municipais pertence ao ente pagador.
- STJ, agravo interno julgado em 18/05/2026 (DJe de 21/05/2026): aplicação colegiada recente do art. 47-A, § 2º, II, para afastar o IR sobre o abono.
- Súmulas 125, 136, 215, 386, 463, 498 e 447 do STJ: distinção entre verbas indenizatórias e remuneratórias e legitimidade na restituição de IRRF.