Contexto do caso
Desde a Lei 9.605/1998, o direito sancionador ambiental convive com uma válvula de escape à lógica puramente arrecadatória: a multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente (art. 72, § 4º). O Decreto 6.514/2008, alterado pelo Decreto 9.179/2017, estruturou o instituto em procedimento próprio (arts. 139 e seguintes): requerimento do autuado, análise pela autoridade julgadora, projeto de serviço ambiental, termo de compromisso e fiscalização da execução, com deságio regulamentar sobre a penalidade. Em 2025, o TCU determinou que o Ministério do Meio Ambiente e o Ibama privilegiassem a conversão, observadas regras de governança, e a autarquia reformulou o programa, restabelecido em 2026 com a Instrução Normativa Ibama 4/2026.
O problema surge quando o pedido de conversão migra da via administrativa para a judicial: autuados que não obtiveram (ou sequer requereram) a conversão perante o órgão ambiental passaram a postulá-la em anulatórias e embargos à execução fiscal, invocando proporcionalidade, hipossuficiência e a finalidade da sanção. Os três paradigmas retratam esse fenômeno, todos com multas do Ibama e acórdãos do TRF-1: no REsp 2.225.936/AC, uso de fogo em 14,8 hectares sem autorização, com multa reduzida a R$ 11.250,00 e conversão admitida em favor de autuado hipossuficiente assistido pela Defensoria Pública da União; no REsp 2.225.938/DF, destruição de 24 hectares de Floresta Amazônica, com substituição fundada na baixa instrução e na vulnerabilidade econômica do infrator; e no REsp 2.226.575/RR, transporte de lenha sem licença válida, em que a sentença negou a conversão, mas o TRF-1 a admitiu com apoio na proporcionalidade.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Seção, em sessão eletrônica encerrada em 2 de junho de 2026, sob relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, acolheu a proposta de afetação e cadastrou a controvérsia como Tema Repetitivo 1.447. Por ora não há tese firmada, apenas a delimitação vinculante da questão de direito que será uniformizada.
“Definir se a substituição da pena de multa aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas, se encontra no exclusivo âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade desse ato administrativo.”
Determinou-se a suspensão dos processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria e nos quais haja recurso especial ou agravo em recurso especial interposto na segunda instância, recurso dirigido à TNU ou tramitação no próprio STJ (art. 256-L do RISTJ). A suspensão não paralisa as ações em primeira instância nem o julgamento administrativo de autos de infração.
Detalhe relevante: o relator ajustou a redação da controvérsia para explicitar a discussão sobre a exclusividade do órgão ambiental. A Seção não julgará apenas se a conversão judicial é possível, mas se ela é, em qualquer hipótese, vedada por invadir o mérito administrativo.
Fundamentos
O núcleo da disputa é o art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998, cuja redação facultativa alimenta as leituras em conflito.
“A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.”
Para o Ibama, o verbo "pode" afasta direito subjetivo do autuado: a conversão pressupõe requerimento, avaliação de conveniência e oportunidade, projeto aprovado e termo de compromisso fiscalizável (arts. 139 a 148 do Decreto 6.514/2008). Determinada em sentença, sem projeto nem acompanhamento, esvaziaria o caráter dissuasório da multa e transferiria ao Judiciário função executiva. A jurisprudência recente das Turmas de Direito Público vinha acolhendo essa linha, como ilustra ementa de maio de 2026.
“A conversão da multa simples em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, prevista no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998 e regulamentada pelo Decreto n. 6.514/2008, insere-se no âmbito da discricionariedade da Administração, cabendo ao Judiciário apenas o controle de legalidade, sem se imiscuir no mérito administrativo, notadamente quanto à conveniência e oportunidade da medida.”
No polo oposto, os acórdãos do TRF-1 sustentam que a sanção ambiental não tem finalidade arrecadatória, e sim protetiva: quando a multa se mostra inexequível diante da hipossuficiência do autuado, a conversão em serviços ambientais realiza melhor o art. 225 da Constituição e atende à proporcionalidade. Essa leitura ecoa precedentes mais antigos do próprio STJ que, sob o filtro da Súmula 7, mantiveram conversões deferidas nas instâncias ordinárias com fundamento na razoabilidade, como em caso de 2019 sobre criação ilegal de aves silvestres em cativeiro.
Análise crítica
A controvérsia é menos binária do que a redação do tema sugere, e a Seção precisará distinguir três planos para produzir tese operável. Primeiro, o controle de validade do indeferimento administrativo: se o autuado requereu a conversão na via própria e o órgão a negou sem motivação idônea, a anulação do ato com determinação de novo exame é controle de legalidade clássico, admitido até pela corrente restritiva. Segundo, a determinação judicial direta da conversão sem requerimento administrativo algum: aqui o Judiciário não controla ato nenhum, ele pratica o ato no lugar da Administração, o que tensiona a separação de poderes e o desenho procedimental do Decreto 6.514/2008. Terceiro, a zona intermediária: casos em que a inexequibilidade da multa é patente e a recusa administrativa, embora formalmente motivada, frustra a finalidade da norma sancionadora.
O argumento das capacidades institucionais pesa contra a conversão judicial pura. A conversão não é mero desconto: exige projeto de serviço ambiental, termo de compromisso, cronograma e fiscalização continuada. Sentença que converte a multa "em prestação de serviços" sem definir objeto, métrica e fiscal da execução tende a produzir remissão disfarçada da sanção, com déficit de tutela ambiental e violação reflexa do princípio do poluidor-pagador. Por outro lado, blindar integralmente a escolha administrativa sob o rótulo do mérito ignoraria a evolução do controle da discricionariedade: dever de motivação, proporcionalidade e, em situações extremas, redução da discricionariedade a zero são categorias consolidadas pela doutrina administrativista justamente para impedir que o "pode" legal degenere em arbítrio. A tese ideal, a nosso ver, reconheceria a titularidade administrativa da conversão e preservaria o controle judicial da motivação e da proporcionalidade do indeferimento, sem substituição do juízo técnico.
Há um risco de calibragem: os três paradigmas envolvem pessoas físicas vulneráveis, assistidas pela DPU, mas a tese valerá igualmente para grandes poluidores corporativos. Uma formulação generosa com o autuado hipossuficiente pode virar instrumento de planejamento sancionatório de empresas com plena capacidade de pagamento. A Seção fará bem se enfrentar expressamente essa assimetria.
Registre-se um efeito processual silencioso da afetação: a linha que mantinha conversões judiciais escorada na Súmula 7 fica superada em sua premissa, pois qualificar a conversão como matéria reservada ou não à Administração é questão de direito por excelência. E não é trivial que o relator do Tema 1.447 seja o mesmo ministro que, em maio de 2026, pediu vista na Primeira Turma em caso análogo (REsp 2.231.938, relatoria da Ministra Regina Helena Costa, que votava por manter a conversão): a afetação institucionaliza divergência já madura dentro da própria Seção.
Impacto prático
- Advogados de autuados: tratem a conversão como estratégia que começa na fase administrativa, com pedido tempestivo, projeto consistente e demonstração do benefício ambiental; o pedido judicial direto, sem prévio requerimento, é a hipótese mais vulnerável à tese restritiva.
- Separem pedidos que não se confundem: anulação do auto de infração, redução da multa (dosimetria), parcelamento e conversão em serviços têm pressupostos e riscos distintos; reduzir multa desproporcional não é convertê-la, e anular indeferimento imotivado não é impor a medida.
- Procuradorias e Ibama: peticionem a suspensão dos feitos enquadrados no art. 256-L do RISTJ e documentem a motivação técnica dos indeferimentos de conversão, pois é sobre ela que incidirá qualquer controle de legalidade remanescente.
- Juízes: verifiquem caso a caso o enquadramento na ordem de suspensão; nos processos não suspensos, convém explicitar qual plano da controvérsia está em jogo (anulação do indeferimento ou conversão direta).
- Empresas autuadas: monitorem o Tema 1.447 antes de abandonar a via administrativa; a adesão ao programa de conversão do Ibama (IN 4/2026), com deságio sobre a multa, pode ser mais segura do que a aposta na conversão judicial.
- Concursos públicos: memorize o art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998 (multa simples "pode ser convertida" em serviços ambientais), os arts. 139 e seguintes do Decreto 6.514/2008 e o estado da arte: questão afetada como Tema 1.447, sem tese firmada, com suspensão parcial na forma do art. 256-L do RISTJ.
Conexões jurisprudenciais
O Tema 1.447 integra um ciclo de racionalização do direito sancionador ambiental pela Primeira Seção. No Tema 1.159, fixou-se que a validade da multa ambiental independe de prévia advertência, com invocação da máxima proteção ao meio ambiente, vetor que agora poderá ser mobilizado pelos dois lados: para preservar a força dissuasória da multa ou para privilegiar a medida que efetivamente recupera o dano. Quanto ao próprio instituto, o Informativo 885 noticiou julgado que reputou nulo TAC que convertera multa ambiental em doação de bens, porque o art. 72, § 4º, autoriza conversão apenas em serviços de preservação, melhoria e recuperação: sinal de leitura estrita quanto ao objeto da conversão.
Nas Turmas convivem as duas linhas que o repetitivo unificará: precedentes que, sob a Súmula 7, mantiveram conversões deferidas na origem com base na razoabilidade (como o caso das aves silvestres julgado em 2019) e a corrente de 2026 que afirma a discricionariedade administrativa e limita o Judiciário ao controle de legalidade, inclusive em execução fiscal (agravos internos julgados em maio e junho de 2026, este último já depois da afetação). O desfecho dialogará ainda com a jurisprudência que distingue sanção administrativa de reparação civil do dano: a conversão da multa não exonera o infrator do dever de reparar integralmente o dano ambiental, obrigação autônoma e, segundo o STF no RE 654.833, imprescritível. Qualquer que seja a tese, a conversão jamais poderá ser lida como quitação geral da responsabilidade ambiental.