Contexto do caso
O Parque Nacional do Iguaçu, unidade de conservação federal criada em 1939 e um dos destinos mais visitados do país, tem sua visitação explorada mediante concessão à iniciativa privada desde 1998. Em 2006, a Gerência Executiva do IBAMA no Paraná editou a Portaria n. 12/2006, proibindo a venda de serviços de guia de turismo no interior do parque, sobretudo no Centro de Visitantes, porta de entrada do circuito das Cataratas. Na prática, a fiscalização passou a impedir que guias de turismo, profissão regulamentada pela Lei n. 8.623/1993, ofertassem seus serviços dentro da unidade.
Contra o ato foi impetrado mandado de segurança, com pedido de reconhecimento da nulidade da portaria e de determinação à autoridade impetrada para que não obstasse, por meio de fiscalização, a oferta dos serviços de guiamento. O litígio atravessou quase duas décadas até chegar ao Superior Tribunal de Justiça pela via do recurso especial.
O que o tribunal decidiu
A Primeira Turma, por maioria, negou provimento ao recurso especial (REsp 1.868.522/PR, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, julgado em 10/3/2026, DJEN de 8/4/2026), preservando a conclusão pela invalidade da Portaria n. 12/2006 do IBAMA/PR. O Tribunal assentou que nem a Lei n. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), nem o Decreto n. 4.340/2002, que a regulamenta, conferem ao órgão ambiental competência para limitar o exercício profissional de guia turístico. A proibição de venda dos serviços de guiamento no interior do parque configurou, assim, desvio de poder, vício que contamina a finalidade do ato e o torna nulo.
O ponto central do julgado: a competência do órgão ambiental para gerir a unidade de conservação não é título genérico para regular profissões. Restringir o exercício de atividade profissional regulamentada exige autorização legal específica, que não se presume nem se extrai da simples função de polícia ambiental.
Fundamentos
O primeiro alicerce da decisão é normativo. A visitação em unidades de conservação de proteção integral não é espaço de discricionariedade ilimitada do gestor: ela se submete a um bloco de juridicidade escalonado, definido pela própria Lei do SNUC.
“A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.”
Ocorre que o Plano de Manejo do Parque Nacional do Iguaçu, instrumento técnico central de gestão da unidade, reconhece expressamente a possibilidade de prestação de serviços de guias turísticos em seu interior, condicionada apenas à observância da legislação federal e das normas do órgão gestor. Além disso, como a administração da visitação é objeto de concessão desde 1998, anterior à própria portaria, a atividade dos guias já se sujeitava às regras operacionais da concessionária e à legislação ambiental. A portaria, portanto, não colmatava lacuna alguma: contrariava o regime jurídico vigente.
“Não há autorização da Lei 9.985/2000 e do Decreto 4.340/2002 para que o exercício profissional de guia turístico seja limitado por ato do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, de modo a configurar o vício do desvio de poder na edição da Portaria 12/2006.”
O segundo alicerce é o mais sofisticado: o acórdão admite que a portaria foi editada com finalidade de interesse público (proteção do meio ambiente e da moralidade administrativa) e, ainda assim, a invalida. O interesse público genérico não sana o vício quando a competência é utilizada para alcançar fim diverso daquele para o qual foi outorgada. A competência de gestão ambiental serve à tutela da unidade de conservação, não à disciplina do mercado de serviços turísticos ou do exercício de profissão regulamentada.
Análise crítica
O julgado é tecnicamente rico porque opera na fronteira entre dois vícios do ato administrativo que a prática costuma confundir: a incompetência (ou a violação da reserva legal) e o desvio de poder. A rigor, o argumento nuclear do STJ é de legalidade em sentido estrito: falta ao IBAMA habilitação normativa para restringir profissão, matéria que a Constituição reserva à lei (art. 5º, XIII, da CF/1988) e que, no caso dos guias de turismo, já está disciplinada pela Lei n. 8.623/1993. A Turma, contudo, escolheu enquadrar a invalidade no desvio de poder, na modalidade descrita pelo art. 2º, parágrafo único, alínea 'e', da Lei n. 4.717/1965: o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. A escolha não é neutra. Ao adotar a moldura finalística, o STJ afirma que o problema não é apenas a ausência de texto autorizador, mas o uso instrumental de uma competência ambiental legítima para produzir efeito regulatório estranho a ela.
Essa construção dialoga com a melhor doutrina. Desde a matriz francesa do détournement de pouvoir, elaborada pelo Conselho de Estado no século XIX e entre nós sistematizada por Seabra Fagundes, Cretella Júnior e Celso Antônio Bandeira de Mello, sustenta-se que o desvio de poder não pressupõe fim ilícito, imoral ou pessoal: há desvio mesmo quando o administrador persegue interesse público, se este não é o fim específico da competência exercida. O acórdão incorpora essa lição, e nisso reside seu maior valor dogmático: neutraliza a defesa recorrente da Administração de que a boa intenção legitimaria o ato.
Há ainda um avanço probatório digno de nota. O desvio de poder é classicamente descrito como vício de difícil demonstração, por exigir a reconstituição da intenção do agente. Aqui, o STJ objetivou o teste: confrontou o ato com o bloco normativo aplicável (Lei do SNUC, decreto regulamentar e Plano de Manejo) e extraiu o desvio da própria incompatibilidade funcional entre a competência invocada e o efeito produzido, dispensando prova subjetiva de má-fé. Pode-se criticar certa impureza conceitual do informativo, que mistura vício de finalidade e ausência de autorização legal; mas a mensagem institucional é inequívoca: portaria não é veículo idôneo para restringir liberdade profissional, e o poder de polícia ambiental não funciona como cláusula geral de regulação econômica.
O julgamento por maioria revela, por fim, a tensão subjacente: de um lado, a deferência à gestão técnica das unidades de conservação; de outro, a contenção do poder normativo infralegal, que vem ganhando terreno nas Turmas de Direito Público. Prevaleceu a segunda linha, coerente com a orientação do STJ de que normas restritivas do exercício profissional se interpretam restritivamente, por ser a liberdade a regra.
Impacto prático
- Para advogados de profissionais e empresas que atuam em unidades de conservação: atos infralegais (portarias, instruções normativas, ordens de serviço) que restrinjam atividade econômica ou profissional sem base na Lei do SNUC, no regulamento ou no Plano de Manejo são impugnáveis por mandado de segurança, com fundamento em desvio de poder e violação da reserva legal (CF, art. 5º, XIII).
- Para a Administração ambiental (hoje, ICMBio na gestão de UCs federais): restrições à visitação e aos serviços de apoio ao turismo devem estar ancoradas no Plano de Manejo e na legislação; a finalidade genérica de proteção ambiental não convalida ato editado fora da competência específica.
- Para concessionárias de serviços de visitação: o julgado reforça que a disciplina operacional da atividade de guias dentro do parque cabe às regras da concessão e à legislação, o que exige revisão de normas internas que reproduzam vedações sem lastro legal.
- Na estratégia contenciosa: o precedente autoriza a demonstração objetiva do desvio de poder pelo confronto entre o ato e o bloco normativo, dispensando prova da intenção do administrador, argumento valioso em ações anulatórias e mandados de segurança.
- Para concursos públicos: o item é altamente cobrável em provas de Direito Administrativo. Pontos quentes: (i) desvio de poder como vício de finalidade que torna o ato nulo, insuscetível de convalidação; (ii) definição legal do desvio de finalidade no art. 2º, parágrafo único, 'e', da Lei n. 4.717/1965; (iii) possibilidade de desvio de poder mesmo quando o agente persegue interesse público; (iv) reserva legal para restrição ao exercício profissional; (v) julgado da Primeira Turma, por maioria, veiculado no Informativo 883.
Conexões jurisprudenciais
O precedente se insere em linha consolidada do STJ de proteção da liberdade profissional contra restrições sem base legal. No REsp 1.237.096/SC (Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 22/3/2011), a Corte afirmou que normas restritivas do exercício de atividade profissional se interpretam restritivamente, sendo a liberdade o princípio. No AgRg no AREsp 620.724/SP (Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 1/9/2015), considerou-se ofensiva à reserva legal a exigência, por ato infralegal, de certificado de proficiência em língua portuguesa para registro de médico estrangeiro. E no AgInt no AREsp 1.222.766/SP (Primeira Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 24/9/2019), afastou-se a obrigatoriedade de inscrição de técnico de tênis de mesa no Conselho Regional de Educação Física por falta de previsão legal, registrando-se que a intervenção estatal restritiva depende de lei.
No plano constitucional, o STF percorre a mesma trilha: no RE 511.961/SP (Pleno, 2009), derrubou a exigência de diploma para o exercício do jornalismo; no Tema 738 da repercussão geral (RE 795.467), fixou que é incompatível com a Constituição a exigência de inscrição na Ordem dos Músicos do Brasil e de pagamento de anuidade para o exercício da profissão. Em contraponto útil, o Tema 455 (RE 1.263.641) declarou compatível com o art. 5º, XIII, da CF a exigência de garantia para a profissão de leiloeiro prevista no Decreto 21.981/1932, evidenciando que restrições proporcionais veiculadas por norma com força de lei podem subsistir. Fecham o quadro a Súmula 473 do STF e a definição legal de desvio de finalidade do art. 2º, parágrafo único, 'e', da Lei n. 4.717/1965. O conjunto revela a posição exata do REsp 1.868.522/PR na evolução jurisprudencial: ele transporta para o campo ambiental, com a gramática do desvio de poder, a exigência de reserva legal que STF e STJ já haviam firmado para as restrições ao trabalho e à profissão.